作者：中國政法大學黨委書記、教授　石亞軍

　　當前，以簡政放權為抓手，政府職能轉變正通過下放、轉移、整合、加強四條路徑，以前所未有的覆蓋寬度、觸及深度、工作強度全面推進，開始取得明顯成效，顯示了黨中央國務院深化重點領域和關鍵環節改革的勇氣和魄力，贏得了學術界和實務界廣泛好評。但是，在各級政府推進政府職能轉變的過程中，實際不同程度地存在著形式主義和官僚主義的態度和做法，造成政府職能轉得出去，卻變不起來，只是做了政府職能轉變的表面文章。

　　事轉權不轉，部門放權困難

　　在政府職能向企業和中介組織轉移中，存在轉移的是事務，而轉移后對事務的控制權和運行機制依然如舊的現象，表現為“事轉權不轉”。如一些熱門中介機構，審圖、建筑材料檢測、房地產評估、測繪、擔保、抵押中心或公司，雖然從政府接手了相關職能，但政府對這些機構進行選擇性審批，有的政府部門直接控制有關機構，有的公務員參與經營有關機構，沒有行政資源的普通群眾無力參與競爭。一些中介機構成立后，依然實行行政化運作，如擔保機構在辦理購房按揭中，銀行審核后，擔保機構仍然要審，少則七天，多則十多天，程序更復雜，效率更低。

　　職能下放中途截留

　　“中央和省一級政府使用的多是宏觀管理和指導性手段，地方特別是基層則微觀管理和操作性手段使用多一些”。市縣兩級政府具有建設、管理、經營城市的微觀管理功能，從國務院向地方政府下放的權責，應該根據省級、市級、縣級等政府的既有功能，在不同層級政府之間合理配置，形成層次分明、結構有序、相得益彰的權責體系。但是，在下放過程中，存在職能下放不到位或者截留的問題。如在下放行政審批權時，關于城市規劃的總體規劃審批權和專項規劃審批權一律由省級政府掌握，地市級政府沒有任何權限;關于資質資格審批權，房地產企業和物業服務企業資質的一到三級審批權，全部集中在省級政府，只是建筑業企業的三級資質審批權下放到地市級政府。

　　政出多門依然存在

　　政府職能的整合，主要應該體現為兩個方面的整合，一是機構整合，即通過建立大部制，實現一項事務主要由一個部門負責，避免職能交叉、九龍治水;二是領導整合，即一項事務由一位領導主要負責，避免多頭負責、相互推諉，兩類整合不可或缺。但是，在職能整合中，仍然存在政出多門和政出多頭的問題，部門與部門之間和部門內部都缺乏有效協調。如房地產市場由住建委和房管局共同監管，但在房屋面積管理中，兩個部門依據的測定標準不一樣，各執一方，很難協調，群眾無奈。五種保險由四個部門管，各自為政，各成體系。對于同一群體的人員培訓，受制于不同部門不同的政策、法規、標準，致使許多數據的統計不準，培訓證書不銜接。在一個部門，一件審批事項往往由幾個平級領導共同負責，審批時間長，遇到領導意見不一致，效率更低。

　　政企分開，形分實不分

　　政企分開，應該是政府在內部管理中，徹底剝離出內在的企業機構和市場機制的痕跡，使政府保持行政機構的單一性，在外部管理中，運用宏觀手段對企業進行必要監管，遠離企業的微觀管理和運行，使企業擁有市場運作的獨立性。但是，現實中政企不分的狀況以各種形式依然存在。如電力局從事部分電力事業經營，又對電力事業進行監管，既是裁判員，又是運動員；住建委園林處既管養護，又管綠化，管養護是事業單位，管綠化是企業，一套人馬兩塊牌子;環衛處被要求企業運作，結果行政單位、事業單位、企業都不像，機構沒有代碼證，事業沒有法人證書，企業沒有營業執照;審圖中心過去已經從政府部門剝離出來成為企業，卻又被要求全部改為政府下屬的事業單位。

　　簡政變味，變“跑幾地”為“跑幾趟”

　　設立行政服務中心的目的，是通過建立集約型行政架構、扁平化行政層級和無縫隙行政流程，壓縮行政環節，簡化行政手續，提高行政效率，方便企業、社會組織和群眾。但是，一些行政服務中心組織架構和運行機制的創設卻與此南轅北轍。如，行政服務中心的管委會和制度框架構筑了又一個行政層級，在各個政府部門之上增設出另一套管理體系，在某些方面增加了行政成本。許多政府部門派駐中心的是科長、辦事員，甚至實習生，他們要么沒有拍板權，要么不懂業務，群眾去中心辦成業務，至少需要跑3-5趟。中心回應群眾訴求，往往依據的是領導說行不行，而不是法律或者制度規定行不行。

　　權責義務關系不健全，企業基層很無奈

　　在政府職能轉變中和轉變后，建立健全政府與企業、政府與個人之間的權責關系和權利義務關系，形成各司其權、各負其責，各享其利、各盡其義的有序格局，是一項重要的后續性措施。但是，仍然存在政府與企業權責不清，政府與個人利義不明的問題。如在政府與企業的關系方面，雙方都應該是質量安全的責任主體，而由于質量安全監管權責體系不健全，政府承擔了幾乎全部的質量安全責任，必然想盡一切辦法控制企業，導致“二十幾頂大蓋帽管一個安全帽”，“戴各種顏色箍的都管企業，唯獨戴黑箍的不管”。在鄉鎮政府管理方面，農業稅取消后，農民的義務責任意識淡漠了，只有權利訴求，造成領導指導沒手段，對農民的管理常常陷入一籌莫展的狀態。

　　職能下放后管理效率難以保證

　　政府職能從國務院往地方政府下放后，應該采取措施保證地方各級政府在人力資源上具備接手的能力，否則，一旦基層政府出現人力資源不足的情況，必將造成行政效率和行政水平的雙降低。而現實中，基層政府人員編制和素質與履行政府職責要求相差很大，“基層政府回應問題意愿與能力不足，回應滯后、管理越位與缺位、管理方式落后現象普遍存在”，政府管理的效率和水平難以保證。如市縣兩級政府存在人員編制少，高素質人員少的雙重困難。市縣級政府的專業部門和開發區管委會，普遍存在兩個扭曲現象：一是由于編制少，編外人員承擔編內的職責，甚至編外人員成為履職的主體;二是由于基層政府吸引不了高素質人才，往往是非專業人員從事專業工作，聘用村官或者非專業大學生進行管理。基于雙重困難和兩種扭曲，基層政府事務管理的專業化和科學化水平不高。