作者：王東京

　　最近應邀參加一個學術會，研討“改革頂層設計與地方試驗”，主題好，專家發言也有見地，只可惜聽來聽去卻不見有人說清楚頂層設計與地方試驗究竟是何關系。而且對“頂層設計”的理解，大家也說法不一：有人認為頂層設計就是“最高層設計”；而有人則認為是泛指“上級設計”。這些問題到底怎么看，見仁見智，我這里也來說說自己的看法吧。據我所知，學界對頂層設計的關注還是近幾年的事。不是說以往改革無頂層設計，舉世公認，鄧小平是中國改革的總設計師。這就是說，我們的改革早有頂層設計，不僅從前有，而且一直有。既如此，可為何今天要突出強調頂層設計呢？用不著去猜背后的原因，也不必相信道聽途說，我的解釋，是今天改革已進入到深水區，我們不可能也不應該再像以往那樣摸著石頭過河，事實上也已無石可摸。風險在加大，若無頂層設計，零打碎敲，改革將難以向縱深展開。

　　我說中國改革有頂層設計，不過客觀地看，過去的諸多改革主要還是靠“地方實驗”。所謂“突破在地方，規范在中央”，是對已往30多年改革路徑的基本總結。典型的例子是農村改革，當年的家庭聯產承包可不是先由頂層設計，而是地道的農民創造。國企改革也如是，政府最初的思路是復制農村承包，以為“包”字進城一“包”就靈，可實際做起來卻事與愿違，出現了普遍的短視行為。國企改革真正取得突破，是山東諸城的“股份合作制”實驗。

　　是的，中國的改革能取得驕人的成績，與地方實驗密不可分。換句話說，若沒有這些年地方改革的各顯神通，就不會有今天的局面。于是人們要問：現在強調頂層設計是否意味著我們的改革已經到了“主要由地方實驗”向“主要靠頂層設計”的轉折點呢？如果是，那么這一轉換的約束條件具體是什么？再有，如果說未來改革主要靠頂層設計，那么哪些方面的改革由頂層設計，而哪些方面的改革仍應鼓勵地方實驗？

　　這些是亟待回答的問題。我的看法：頂層設計與地方實驗兩者并無沖突，可以并行不悖。改革需要頂層設計，但同時也需要地方實驗。理由簡單，頂層設計不是拍腦袋，要以地方實驗作支撐，若無地方實驗，頂層設計則無異于空中建塔，沒有根基設計就難以落地。同理，地方實驗也不可包打天下，有些改革僅靠地方實驗難以成事，如當初計劃體制向市場體制轉軌，要是沒有中央的頂層設計，靠地方的局部實驗怕是無能為力吧。

　　改革呼喚頂層設計，改革也離不開地方實驗，可頂層設計與地方實驗到底怎樣分工？從理論上講，其實就是如何處理“計劃與市場”的關系。經濟學說，計劃與市場的邊界取決于交易費用：若計劃配置的交易費用比市場配置低就用計劃，否則就用市場。同理，改革選擇頂層設計還是選擇地方實驗，歸根到底也是要看交易費用。然而困難在于，交易費用難以計量，我們無法直接用交易費用作比對。

　　不能直接拿交易費用比較，那是否可用其他間接的辦法？思來想去，我首先想到的是從改革的外部性角度去權衡。比如說，若某項改革不僅讓內部人受益，而且也能讓外部人受益，則此改革具有“正外部性”，這樣內外受益，皆大歡喜，交易費用自然不會高，于是也就可放手讓地方實驗；若某項改革只是內部人受益而外部人受損，此改革則有“負外部性”，有“負外部性”的改革，就不宜由地方實驗而要通過頂層設計，否則一旦出現利益沖突，交易費用會大增。

　　這是一個角度，另一個角度，即是從利益的分配狀態看。改革本身就是利益的再調整，在經濟學里，利益配置是否最優通常是以“帕累托最優狀態”衡量。而所謂“帕累托最優”，是說利益分配達到這樣一個狀態，不減少一人的利益就無以增加另一人的利益。若非如此，不減少任何人的利益就能增加另一人的利益則屬“帕累托改進”。由此，我的推論是：凡屬“帕累托改進”的改革，可由地方實驗；而要打破原有“帕累托最優狀態”的改革，則需頂層設計。

　　以上角度雖不同，但結論卻一致。若說得再明確些，但凡讓他人利益受損的改革，均得通過頂層設計，不然不協調好各方利益必產生摩擦，改革就會舉步維艱。回首以往的改革，農村改革之所以在地方實驗成功，重要的原因是聯產承包讓農民受益而未讓城里人受損，沒有負外部性，是“帕累托改進”。而這些年政府機構改革之所以阻力重重，是由于有人受益而同時有人（那些被精簡的人員）受損。也正因如此，所以政府改革需頂層設計。

　　不必多舉例，有了上面的原則，其他改革便可依此類推。跟下來的問題，是怎樣理解頂層設計。我的看法，頂層設計是指“最高層設計”而非“上級設計”。相對鄉黨委（鄉政府），縣委（縣政府）是上級；相對縣委（縣政府），市委（市政府）是上級。顯然，一旦改革有負外部性，地方政府很難自己平衡好。想想碳排放吧，大家都贊成限排，可若無中央頂層設計，一個縣、一個市怎會主動限排？萬一你限排別人不限排怎么辦？地方政府都想追求利稅，請問限排的動力從哪里來？