作者：楊文軍

　　中國農村貧困落后的現狀不僅是一個縣市或者一個區劃的，它涵蓋了全國14個大型集中片區，至少覆蓋了中國36%的人口。[1]比如，我國六盤山區等14個連片特困地區的人均地區生產總值、人均地方財政一般預算收入、農民人均純收入三項指標分別只相當于西部平均水平的49%、44%和73%，覆蓋了全國70%以上的貧困人口。[2]在循環累積因果效應下，地方發展陷入“貧困陷阱”，盡管政府制定了傾向性扶持政策，但還是與其他地區經濟發展差距越來越大。這一事實說明，脫貧致富繼續走地方政府“單打獨斗”方式已經行不通，地方政府必須攜手合作，跨行政區劃政府協同扶貧攻堅成為時代的選擇。我國實施跨行政區劃政府協同扶貧攻堅取得了不少的成績，但也存在著亟待解決的問題，需要大力探索和推進。

　　一、當前跨行政區劃政府協同扶貧攻堅存在的主要問題

　　(一)缺乏利益共享機制

　　貧困地區的跨行政區劃政府協同扶貧通常以粗放型經濟發展為主，區域主導產業以本地自然資源、勞動力資源為主要依托。貧困地區資源條件往往趨同，粗放型經濟發展模式難免造成地區間產業結構趨同，區域內部惡性競爭，不利于實現共同富裕，對政府協同扶貧工作也帶來問題。利益共享機制是跨行政區劃政府協同扶貧有效運作的基本規則之一。通過在協同主體之間達成利益共享和分配契約，再利用制度手段規范協同過程中利益分配方式，并合理分配協同成果，分擔協同風險，互補協同損益，從而實現協同主體間互利共贏。在實踐中，由于缺乏利益共享機制和存在地方本位主義，各地方政府往往是“分工不協同”，以避免本區域利益在協同中外溢。同時，地方干部考核升遷與經濟發展緊密掛鉤，又進一步造成跨行政區劃政府協同扶貧的困難。

　　(二)缺乏信息共享機制

　　跨行政區劃政府協同扶貧需要對信息資源進行重新分配，將原本由少數部門掌握的信息與其他部門分享。信息共享將不可避免地影響到一部分政府部門的政治或經濟利益?？鐓^域協同過程中，各地政府所屬的各單位與各部門為了政績目標，通過強化本部門在共享機制中的地位和作用來獲得信息的時效性，同時有意識地抵制或排斥共享機制的運行，難以實現跨行政區劃、跨部門間的信息自由流通。信息資源不能共享，很大程度上阻礙了區域一體化發展和跨行政區劃政府協同扶貧攻堅的有效進程。同時，跨行政區劃政府協同扶貧攻堅的信息管理工作必須以專業化、制度化作為基本保障，才能確保信息資源的自由、有效、及時流通，但是目前許多政府部門沒有專人負責信息管理工作，更沒有專設信息管理機構或辦公室。

　　(三)缺乏爭議處理機制

　　區域協同中，難免會產生經濟摩擦。目前關于跨行政區域的爭議處理只有邊界爭議處理。所謂邊界爭議，是指省、自治區、直轄市之間，自治州、縣、自治縣、市、市轄區之間，鄉、民族鄉、鎮之間，雙方人民政府對毗鄰行政區域界線的爭議。區域經濟協同爭議處理缺乏正式的政策文件和法律法規，同時也缺乏有效的解決手段，這在跨行政區劃政府協同扶貧過程中就容易產生矛盾，不利于扶貧工作持續開展。目前，在統籌區域整體協調合作的過程中依稀可見“政策之爭”的影子。政府對于現期投入而收益期較遠的項目，尤其是對于正外部性較強的項目，如區域性搬遷扶貧、農村勞動力技術培訓等，卻常常缺乏興趣。相反，在協同過程中，政府更是傾向于搭便車而缺乏合作的積極性與主動性，并且對于公共問題產生的責任則是相互推諉。例如，2005年3月21日，四川省青衣江水質嚴重污染并造成沿江城市公共飲用問題。問題被中央電視臺曝光后，作為污染責任方的雅安市不僅缺乏解決問題的主動性，還向流域其他地方推卸責任。由于事件處理不及時，污染程度進一步加重。[3]由此可見，缺乏爭議協調機制嚴重影響著跨行政區劃政府協同扶貧工作可持續性。

　　(四)缺乏制度化政府協同

　　跨行政區劃政府協同扶貧工作需要領導、協調和實施的組織載體，以便能協調區域利益主體利益差距，使原本對立的利益傾向轉化為共同利益。從集中連片特困地區政府協同扶貧實踐來看，片區扶貧規劃由國務院扶貧開發領導小組辦公室、國家發展和改革委員會負責規劃實施的指導、協調和監督。片區內各省(市區)政府對本省片區內規劃編制與實施負總責，片區內各地(市、州)縣具體實施扶貧任務。其中，每個片區都有一個中央直屬部級單位作為聯系單位進行跨省(市區)協調。由此可見，片區扶貧規劃仍然是由各個行政區劃地方政府來具體實施的。中央政府、地方政府和市場組織沒有一個制度性組織機構來進行協調，區域扶貧仍然是靠地方領導人來推動，如果領導人調離崗位而接班者無心實施，則造成協同機制前功盡棄。當前跨行政區劃政府協同扶貧還停留在中央行政推動上，采取地方政府集體磋商的形式很少，地方政府扶貧工作主要是各自安排。