當(dāng)前深化農(nóng)村改革需要關(guān)注的十個問題

——對浙江省農(nóng)村改革的調(diào)查與思考

　　作者：國家農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長 張紅宇；農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司 張濤 余葵 劉濤

? 土地制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是當(dāng)前深化農(nóng)村改革需要著力解決的三大問題，也是三中全會明確提出的重點任務(wù)。我們于近日赴浙江省杭州江干區(qū)、紹興柯橋區(qū)、寧波余姚市、嘉興平湖市等地進(jìn)行了專題調(diào)研。從調(diào)研情況看，浙江作為我國改革開放的強省，也是農(nóng)村改革的先行先試區(qū)。他們在當(dāng)前改革中遇到的難題，很有可能是其他地區(qū)未來將要面臨的發(fā)展瓶頸；在改革中探索出的有效經(jīng)驗和辦法，也很可能是其他地區(qū)將來破解難題的重要參考。

　　關(guān)于農(nóng)村土地制度改革

　　土地制度是農(nóng)村最基本的經(jīng)濟社會制度，三中全會對深化農(nóng)村土地制度改革作出了全面部署，提出了明確要求，今年主要是在承包地確權(quán)登記、土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營等方面加強引導(dǎo)、穩(wěn)妥推進(jìn)。

　　1.開展承包地確權(quán)登記頒證浙江有比較好的基礎(chǔ)。2003年，浙江省組織開展了延包后續(xù)完善工作，96.2%的農(nóng)戶簽訂了承包合同，94.1%的農(nóng)戶落實了承包地面積、四至、合同、權(quán)證“四到戶”。省農(nóng)業(yè)廳負(fù)責(zé)同志反映，通過延包完善，已基本解決承包地面積和四至問題，目前的確權(quán)登記試點主要著眼完善承包地塊空間定位、登記簿等。平湖市同志認(rèn)為，如果確權(quán)登記要管長久，建議二輪到期后，把地調(diào)一次，然后登記并長久不變。我們認(rèn)為，開展確權(quán)登記頒證，重點是解決承包地面積不準(zhǔn)、四至不清等問題，是對現(xiàn)有土地承包關(guān)系的進(jìn)一步完善。對浙江省這類工作基礎(chǔ)較好的地方，開展確權(quán)登記頒證工作應(yīng)按照中央要求，“缺什么、補什么”，重點解決歷史遺留問題，進(jìn)一步明晰土地權(quán)屬關(guān)系，既讓農(nóng)民認(rèn)可，又能滿足當(dāng)前和今后農(nóng)村發(fā)展需求，要通過土地確權(quán)登記頒證，千方百計增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益，夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，特別是土地規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。

　　2.土地流轉(zhuǎn)中政府需發(fā)揮引導(dǎo)規(guī)范作用。寧波市在上世紀(jì)80年代末就面臨大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致土地撂荒問題，當(dāng)?shù)乩塾嬕M(jìn)近10萬外地種養(yǎng)能手來務(wù)農(nóng)，約占當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力總數(shù)1/4。到2013年底，浙江省承包地流轉(zhuǎn)比例達(dá)到45%，寧波市62.9%，均居全國前列。從調(diào)研看，浙江省各級政府在規(guī)范承包地流轉(zhuǎn)中，一是強化服務(wù)。全省91％的縣、93％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和59.7％的村建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。二是風(fēng)險防范。平湖市出臺文件，要求市、鎮(zhèn)財政分別按每畝100元、流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體按每畝300元繳納保障金，用于出現(xiàn)風(fēng)險時支付農(nóng)戶租金。同時，加大農(nóng)業(yè)保險支持，全省已實現(xiàn)農(nóng)戶“零費用”參保。三是社會保障。不少地方探索建立土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，有的對整戶流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶，給予每位老人每月50~70元的生活補助。總的看，浙江省這種服務(wù)不包辦、引導(dǎo)不干預(yù)、規(guī)范不強迫，加強服務(wù)體系建設(shè)和完善流轉(zhuǎn)機制的做法，值得各地學(xué)習(xí)借鑒。總之，土地流轉(zhuǎn)既要充分利用市場配置資源的有效手段，同時考慮到承包地的特殊性，政府更需要加強引導(dǎo)，促進(jìn)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

　　3.規(guī)模經(jīng)營收入要與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民收入相匹配。2013年寧波市種植糧食的家庭農(nóng)場平均經(jīng)營耕地在300畝左右，戶均年收入可以達(dá)到20萬元。相毗鄰的上海市松江區(qū)，種植糧食的家庭農(nóng)場平均為113畝，戶均年收入約15萬元。同樣種植糧食，松江區(qū)家庭農(nóng)場規(guī)模雖然比寧波小，但當(dāng)?shù)刎斦磕昝慨€給予200元土地流轉(zhuǎn)費補貼，購買農(nóng)機按總價50%~70%補貼，而且糧食烘干設(shè)備、水利設(shè)施等全部由政府投入，這些足以彌補土地經(jīng)營規(guī)模相對寧波較小而帶來的收入差距。總的來看，兩地家庭農(nóng)場人均年收入都略高于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入。浙江省在家庭農(nóng)場文件中明確提出，家庭成員人均純收入要達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的2倍以上或與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入相當(dāng)。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，適度規(guī)模經(jīng)營前提下，糧食產(chǎn)出率比普通農(nóng)戶高5％左右，但經(jīng)營規(guī)模過大，畝均產(chǎn)量反而不如普通農(nóng)戶，這跟農(nóng)戶的管理能力、當(dāng)?shù)厣鐣?wù)配套水平等密切相關(guān)。實踐中，一些地方將規(guī)模經(jīng)營收入要與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入相適應(yīng)，作為確定規(guī)模經(jīng)營適度的重要因素，具有一定的合理性和可操作性。既可以使規(guī)模經(jīng)營主體能夠放心投入和經(jīng)營農(nóng)業(yè)，又可以防止因規(guī)模無限擴大，影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率和農(nóng)村社會穩(wěn)定。各地在明確規(guī)模經(jīng)營適度范圍時，應(yīng)把這個因素作為一項重要參考和依據(jù)。

　　4.土地流轉(zhuǎn)期限長些對穩(wěn)定糧食生產(chǎn)有利。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浙江省土地流轉(zhuǎn)期限普遍在1~3年。平湖市勤耕家庭農(nóng)場主介紹，該農(nóng)場租賃了193畝地，主要種植蔬菜，已投入100多萬元修建農(nóng)業(yè)設(shè)施，但租期僅5年，如果期限能長一點，他可以更放心投入。寧波市農(nóng)業(yè)局同志認(rèn)為，農(nóng)民不愿意長期流轉(zhuǎn)土地，一方面是“戀地”，另一方面也有顧慮，擔(dān)心土地長期流轉(zhuǎn)容易失地等。省農(nóng)業(yè)廳介紹，除鼓勵通過公開市場流轉(zhuǎn)、完善糾紛調(diào)處機制外，省里還通過政策和財政措施來支持流轉(zhuǎn)，不少市縣財政對流轉(zhuǎn)期限5年以上的予以補貼，目前全省流轉(zhuǎn)5年以上的土地已占流轉(zhuǎn)總面積的42.5%。此外，一些地方大力扶持土地流轉(zhuǎn)后種糧。平湖市制定了《糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃》，建設(shè)1000畝以上糧食生產(chǎn)功能區(qū)66個、14.7萬畝；鼓勵各村采取定價招標(biāo)方式引入種糧大戶，保護(hù)其種糧積極性。總的看，浙江省通過政策引導(dǎo)和市場手段來鼓勵承包農(nóng)戶自愿長期流轉(zhuǎn)土地，值得肯定和提倡。我們認(rèn)為，承包期限長可以讓承包農(nóng)戶能放心經(jīng)營承包地并不斷增加投入，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。隨著土地流轉(zhuǎn)加速，也同樣需要采取措施讓規(guī)模經(jīng)營主體能相對穩(wěn)定經(jīng)營和放心投入。要在充分保障原承包農(nóng)戶權(quán)益的前提下，處理好轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入兩者關(guān)系，保障國家糧食安全。