當前深化農村改革需要關注的十個問題

——對浙江省農村改革的調查與思考

　　作者：國家農業部經管司司長 張紅宇；農業部經管司 張濤 余葵 劉濤

? 土地制度、農業經營制度與農村產權制度改革是當前深化農村改革需要著力解決的三大問題，也是三中全會明確提出的重點任務。我們于近日赴浙江省杭州江干區、紹興柯橋區、寧波余姚市、嘉興平湖市等地進行了專題調研。從調研情況看，浙江作為我國改革開放的強省，也是農村改革的先行先試區。他們在當前改革中遇到的難題，很有可能是其他地區未來將要面臨的發展瓶頸；在改革中探索出的有效經驗和辦法，也很可能是其他地區將來破解難題的重要參考。

　　關于農村土地制度改革

　　土地制度是農村最基本的經濟社會制度，三中全會對深化農村土地制度改革作出了全面部署，提出了明確要求，今年主要是在承包地確權登記、土地流轉和規模經營等方面加強引導、穩妥推進。

　　1.開展承包地確權登記頒證浙江有比較好的基礎。2003年，浙江省組織開展了延包后續完善工作，96.2%的農戶簽訂了承包合同，94.1%的農戶落實了承包地面積、四至、合同、權證“四到戶”。省農業廳負責同志反映，通過延包完善，已基本解決承包地面積和四至問題，目前的確權登記試點主要著眼完善承包地塊空間定位、登記簿等。平湖市同志認為，如果確權登記要管長久，建議二輪到期后，把地調一次，然后登記并長久不變。我們認為，開展確權登記頒證，重點是解決承包地面積不準、四至不清等問題，是對現有土地承包關系的進一步完善。對浙江省這類工作基礎較好的地方，開展確權登記頒證工作應按照中央要求，“缺什么、補什么”，重點解決歷史遺留問題，進一步明晰土地權屬關系，既讓農民認可，又能滿足當前和今后農村發展需求，要通過土地確權登記頒證，千方百計增加農民財產性收益，夯實現代農業發展，特別是土地規模經營基礎，發展壯大集體經濟，促進農村生產力發展。

　　2.土地流轉中政府需發揮引導規范作用。寧波市在上世紀80年代末就面臨大量農村勞動力轉移導致土地撂荒問題，當地累計引進近10萬外地種養能手來務農，約占當地農村勞動力總數1/4。到2013年底，浙江省承包地流轉比例達到45%，寧波市62.9%，均居全國前列。從調研看，浙江省各級政府在規范承包地流轉中，一是強化服務。全省91％的縣、93％的鄉鎮和59.7％的村建立了土地流轉服務組織。二是風險防范。平湖市出臺文件，要求市、鎮財政分別按每畝100元、流轉經營主體按每畝300元繳納保障金，用于出現風險時支付農戶租金。同時，加大農業保險支持，全省已實現農戶“零費用”參保。三是社會保障。不少地方探索建立土地流轉農民養老保險制度，有的對整戶流轉土地的農戶，給予每位老人每月50~70元的生活補助。總的看，浙江省這種服務不包辦、引導不干預、規范不強迫，加強服務體系建設和完善流轉機制的做法，值得各地學習借鑒。總之，土地流轉既要充分利用市場配置資源的有效手段，同時考慮到承包地的特殊性，政府更需要加強引導，促進土地規范有序流轉。

　　3.規模經營收入要與當地城鎮居民收入相匹配。2013年寧波市種植糧食的家庭農場平均經營耕地在300畝左右，戶均年收入可以達到20萬元。相毗鄰的上海市松江區，種植糧食的家庭農場平均為113畝，戶均年收入約15萬元。同樣種植糧食，松江區家庭農場規模雖然比寧波小，但當地財政每年每畝給予200元土地流轉費補貼，購買農機按總價50%~70%補貼，而且糧食烘干設備、水利設施等全部由政府投入，這些足以彌補土地經營規模相對寧波較小而帶來的收入差距。總的來看，兩地家庭農場人均年收入都略高于當地城鎮居民可支配收入。浙江省在家庭農場文件中明確提出，家庭成員人均純收入要達到當地農民的2倍以上或與當地城鎮居民可支配收入相當。調研還發現，適度規模經營前提下，糧食產出率比普通農戶高5％左右，但經營規模過大，畝均產量反而不如普通農戶，這跟農戶的管理能力、當地社會化服務配套水平等密切相關。實踐中，一些地方將規模經營收入要與當地城鎮居民可支配收入相適應，作為確定規模經營適度的重要因素，具有一定的合理性和可操作性。既可以使規模經營主體能夠放心投入和經營農業，又可以防止因規模無限擴大，影響農業產出率和農村社會穩定。各地在明確規模經營適度范圍時，應把這個因素作為一項重要參考和依據。

　　4.土地流轉期限長些對穩定糧食生產有利。調研發現，浙江省土地流轉期限普遍在1~3年。平湖市勤耕家庭農場主介紹，該農場租賃了193畝地，主要種植蔬菜，已投入100多萬元修建農業設施，但租期僅5年，如果期限能長一點，他可以更放心投入。寧波市農業局同志認為，農民不愿意長期流轉土地，一方面是“戀地”，另一方面也有顧慮，擔心土地長期流轉容易失地等。省農業廳介紹，除鼓勵通過公開市場流轉、完善糾紛調處機制外，省里還通過政策和財政措施來支持流轉，不少市縣財政對流轉期限5年以上的予以補貼，目前全省流轉5年以上的土地已占流轉總面積的42.5%。此外，一些地方大力扶持土地流轉后種糧。平湖市制定了《糧食生產功能區建設規劃》，建設1000畝以上糧食生產功能區66個、14.7萬畝；鼓勵各村采取定價招標方式引入種糧大戶，保護其種糧積極性。總的看，浙江省通過政策引導和市場手段來鼓勵承包農戶自愿長期流轉土地，值得肯定和提倡。我們認為，承包期限長可以讓承包農戶能放心經營承包地并不斷增加投入，有利于提高農業生產能力。隨著土地流轉加速，也同樣需要采取措施讓規模經營主體能相對穩定經營和放心投入。要在充分保障原承包農戶權益的前提下，處理好轉出轉入兩者關系，保障國家糧食安全。