作者：中共北京市委黨校黨史黨建教研部副主任，副教授 劉智峰

　　國家治理是任何類型的國家存續的基礎。沒有國家的統治、規范和治理，個人和社會都不能孤立地存在下去，在這樣的意義上，國家治理是以一種強制性的政治權力對人性和社會弱點的制約或重塑。如果說國家治理的目的是為了解決社會經濟各領域存在的問題，推動經濟社會健康發展，而治理的理念和實踐的轉型則是在社會、經濟的結構和內涵都出現了新的變化，進入了新的發展階段，帶來新的問題需要解決的背景下開始的。這種轉型在時間上是漫長的，在內容上是復雜的，很多方面是疊加在一起逐漸進行的。

　　一、治理權：從國王的治理轉向國家的治理

　　這是國家觀念和制度的重要變革，就是從國王的國家到人民的國家，也就是國家的所有權和治理權從國王或君主個人向人民以及國家機構的過渡，這是社會經濟文化發展所導致的統治方式的重大變化。如果說在人類社會的早期等級制度相對嚴格以及民眾的文化水平普遍低下的情況下，君主制的統治方式有其合理性的話，那么，到了近代以后社會平等逐漸成為大趨勢的時代，君主制就失去了合理性。

　　國家的所有權是誰的，是國家理論及制度設置中最核心的問題。從前人們把國家理解為國王的或者君主的，也就是統治者的國家，但現在人們把國家理解為人民的，它從理念上改變了統治者和被統治者在國家中的政治地位：國家甚至不是統治者和被統治者共有的，它只是人民的，而統治者不過是被統治者雇傭來治理國家的代表或者受托的代理人，在這樣的意義上，統治者是沒有權力的，因為權力的所有者是人民，這就標志著治理權從國王向國家的過渡。

　　不但國家的所有權是人民的，統治者也就是國王或者君主的權力來源也是人民——這是對從前的君權神授的否定和糾正。事實上，僅僅在語言上說主權在民盡管也是很大的進步，但畢竟“人民”在現實的政治運作上是個無法操作的虛詞，還需要把人民的權利落實在具體的制度上——也就是法律上，還要有保障法律實施的政治力量。也就是說，人民的權利的獲得和維護都是艱難的，這是一系列的信念、制度、法律和政治力量的安排甚至革命的結果。

　　這樣的觀念和制度都產生于英國，他們認為：“國王不在任何人之下，但卻低于上帝和法律。是法律造就了國王，國王應該遵守法律?！盵1] 這種對國王與法律之間關系的顛覆是革命性的：在絕對君主制時期，法律是由君主或由其任命的機關創造和頒布的，因此君主不在法律之下而在法律之上。

　　這一觀念以法律細則的形式落實在1215 年的《大憲章》里，梅特蘭說，《大憲章》對于國王來說是一個羈絆，民眾要求國王遵守法律，因為國王可能犯錯，可能違法，在簽署了《大憲章》之后，含糊其辭的承諾不再管用，國王的權力及其所受的限制被白紙黑字地確定下來。[2]

　　在西方的歷史上，有幾個著名的政治文件表達了這一新的理念：主權在民。1689 年英國的《權利法案》明確把國王的權力歸屬于國會——也就是人民的代表。1776 年美國弗吉尼亞《權利宣言》，明確了權力來源于人民和設立政府的目的就是為了人民。而1789 年法國《人權與公民權利宣言》進一步明確了主權在民的原則。

　　當然，大憲章等法律和政治文件的簽署和頒布，不意味著爭取人民權利的結束，恰恰相反，還僅僅是開始，在人民權利與國王的權力之間還要進行持久漫長的政治斗爭。不僅如此，對國王絕對權力的限制和人民權利的爭取也是一個逐漸發展的過程。麥基文指出，國家的權力分為治理權和審判權，而以大憲章為主的法律體系只是在一定程度上限制了國王的審判權，而治理權——也就是治理國家的行政以及大量社會經濟等公共事務的權力——依然是國王的絕對權力，成為所謂“治理的特權”，而且治理的特權還經常侵入審判權，威脅人民的權利。對國王治理權的限制經過了漫長的斗爭，最終是通過1689 年的革命確立了國王的權力來自議會這個原則之后才完成的。這說明對國王權力的限制僅有法律是不夠的，還必須有政治的限制。他必須對治理的行為負責，不但要對治理承擔法律的責任，還要承擔政治的責任。[3]

　　歷史的趨勢是無法改變的。事實上，從君主的國家到人民的國家的轉變，就意味著統治者和被統治者關系的重大變化，標志著民主政治體制的出現。進一步說，這也就是國家體制從專制向共和的過渡。什么是共和？它的含義主要是“公共”，它意味著最高權力掌握在人民手中、權力的淵源是人民，以及政府是由人民建立并且向人民負責的。這就是從國王向國家的過渡，在議會和君主的斗爭中，國王或君主的權力，比如立法、司法、行政、特別是征稅權等等，逐漸轉移到國家機構當中，三權分立也是在這個過程中逐漸完善的，它在某種意義上是對國王權力的分解，把從前集中于君主的權力轉移到國家機構里。

　　拉德布魯赫說，有兩位君主的名言標志著君主和國家關系這種轉變的起點和終點，一是路易十四的“朕即國家”，一是弗里德里希大帝的“王侯當為國家第一仆役”——“即從將王權理解為一種權利到將王權理解為一種職位，從將領主理解為國家的所有人到將領主理解為國家機構的統治者。”[4]

　　國家的所有權觀念上的這一轉變，對于國家治理意義重大。在?？驴磥?，在君主專制的國家不存在治理——大概只存在統治，而治理是在人民的國家出現之后才有的。他說在馬基雅維里那里找不到治理的藝術，因為他那里沒有——馬基雅維里的問題不是國家本身，而是君主的權力：他試圖拯救、捍衛的東西，并不是國家，而是大公和他統治的對象之間的關系。與此相適應，馬基雅維里眼里的人民基本上是被動的、天真的，只是大公的工具或者是大人物的工具。[5] 也就是說，馬基雅維里的目的是王權，而不是國權；在王權的時代統治者的目的只是鞏固王權而不會考慮國家和人民的利益，當然就不存在治理，只有統治。

　　?？轮赋隽诉@種轉變的結果就是國家治理的出現：人們思考的重心不再是大公或者君主，而是國家本身，財富也不再是大公的財富，而是國家的財富，力量也不再是大公或者君主的力量，而是國家的力量。盡管這種變化是緩慢的，但福柯說這是“觸及本質的變化”。這種變化帶來了一套新的治理技術，即公共管理的出現。所謂的公共管理就是既能維持國家內部良好秩序又能運用和增強國家力量的方法，統計學就是在這樣的背景下誕生的，為了增強和運用國家的力量，必須首先了解國家的所有的情況：人口、土地、軍隊、自然資源、生產、商業、貨幣流通等等，就是為了理清國家的能力和潛力，更好地治理國家。[6]

　　總之，傳統的王朝或者君主原則——王朝就是國家，國家就是王朝，國家屬于君主或者皇帝的家族，皇室血統擁有統治國家的天然的與生俱來的合法性——的時代一去不復返了。國家不再是君主或者統治者的家事或私事，而成為了全體人民的共同的事業。政府的合法性和正當性應該建立在服務人民或者共同體之上，而不再是從前的服務于君主及其家族。君主國家的統治可能帶來的是國家的目標與個人目標的背離，而作為一種治理技術的公共管理帶來的卻是消除國家與個人目標之間的矛盾，實現國家力量與個人幸福的統一。