作者：中共北京市委黨校黨史黨建教研部副主任，副教授 劉智峰

　　國家治理是任何類型的國家存續(xù)的基礎(chǔ)。沒有國家的統(tǒng)治、規(guī)范和治理，個人和社會都不能孤立地存在下去，在這樣的意義上，國家治理是以一種強制性的政治權(quán)力對人性和社會弱點的制約或重塑。如果說國家治理的目的是為了解決社會經(jīng)濟各領(lǐng)域存在的問題，推動經(jīng)濟社會健康發(fā)展，而治理的理念和實踐的轉(zhuǎn)型則是在社會、經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)和內(nèi)涵都出現(xiàn)了新的變化，進入了新的發(fā)展階段，帶來新的問題需要解決的背景下開始的。這種轉(zhuǎn)型在時間上是漫長的，在內(nèi)容上是復(fù)雜的，很多方面是疊加在一起逐漸進行的。

　　一、治理權(quán)：從國王的治理轉(zhuǎn)向國家的治理

　　這是國家觀念和制度的重要變革，就是從國王的國家到人民的國家，也就是國家的所有權(quán)和治理權(quán)從國王或君主個人向人民以及國家機構(gòu)的過渡，這是社會經(jīng)濟文化發(fā)展所導(dǎo)致的統(tǒng)治方式的重大變化。如果說在人類社會的早期等級制度相對嚴(yán)格以及民眾的文化水平普遍低下的情況下，君主制的統(tǒng)治方式有其合理性的話，那么，到了近代以后社會平等逐漸成為大趨勢的時代，君主制就失去了合理性。

　　國家的所有權(quán)是誰的，是國家理論及制度設(shè)置中最核心的問題。從前人們把國家理解為國王的或者君主的，也就是統(tǒng)治者的國家，但現(xiàn)在人們把國家理解為人民的，它從理念上改變了統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者在國家中的政治地位：國家甚至不是統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者共有的，它只是人民的，而統(tǒng)治者不過是被統(tǒng)治者雇傭來治理國家的代表或者受托的代理人，在這樣的意義上，統(tǒng)治者是沒有權(quán)力的，因為權(quán)力的所有者是人民，這就標(biāo)志著治理權(quán)從國王向國家的過渡。

　　不但國家的所有權(quán)是人民的，統(tǒng)治者也就是國王或者君主的權(quán)力來源也是人民——這是對從前的君權(quán)神授的否定和糾正。事實上，僅僅在語言上說主權(quán)在民盡管也是很大的進步，但畢竟“人民”在現(xiàn)實的政治運作上是個無法操作的虛詞，還需要把人民的權(quán)利落實在具體的制度上——也就是法律上，還要有保障法律實施的政治力量。也就是說，人民的權(quán)利的獲得和維護都是艱難的，這是一系列的信念、制度、法律和政治力量的安排甚至革命的結(jié)果。

　　這樣的觀念和制度都產(chǎn)生于英國，他們認(rèn)為：“國王不在任何人之下，但卻低于上帝和法律。是法律造就了國王，國王應(yīng)該遵守法律。”[1] 這種對國王與法律之間關(guān)系的顛覆是革命性的：在絕對君主制時期，法律是由君主或由其任命的機關(guān)創(chuàng)造和頒布的，因此君主不在法律之下而在法律之上。

　　這一觀念以法律細則的形式落實在1215 年的《大憲章》里，梅特蘭說，《大憲章》對于國王來說是一個羈絆，民眾要求國王遵守法律，因為國王可能犯錯，可能違法，在簽署了《大憲章》之后，含糊其辭的承諾不再管用，國王的權(quán)力及其所受的限制被白紙黑字地確定下來。[2]

　　在西方的歷史上，有幾個著名的政治文件表達了這一新的理念：主權(quán)在民。1689 年英國的《權(quán)利法案》明確把國王的權(quán)力歸屬于國會——也就是人民的代表。1776 年美國弗吉尼亞《權(quán)利宣言》，明確了權(quán)力來源于人民和設(shè)立政府的目的就是為了人民。而1789 年法國《人權(quán)與公民權(quán)利宣言》進一步明確了主權(quán)在民的原則。

　　當(dāng)然，大憲章等法律和政治文件的簽署和頒布，不意味著爭取人民權(quán)利的結(jié)束，恰恰相反，還僅僅是開始，在人民權(quán)利與國王的權(quán)力之間還要進行持久漫長的政治斗爭。不僅如此，對國王絕對權(quán)力的限制和人民權(quán)利的爭取也是一個逐漸發(fā)展的過程。麥基文指出，國家的權(quán)力分為治理權(quán)和審判權(quán)，而以大憲章為主的法律體系只是在一定程度上限制了國王的審判權(quán)，而治理權(quán)——也就是治理國家的行政以及大量社會經(jīng)濟等公共事務(wù)的權(quán)力——依然是國王的絕對權(quán)力，成為所謂“治理的特權(quán)”，而且治理的特權(quán)還經(jīng)常侵入審判權(quán)，威脅人民的權(quán)利。對國王治理權(quán)的限制經(jīng)過了漫長的斗爭，最終是通過1689 年的革命確立了國王的權(quán)力來自議會這個原則之后才完成的。這說明對國王權(quán)力的限制僅有法律是不夠的，還必須有政治的限制。他必須對治理的行為負責(zé)，不但要對治理承擔(dān)法律的責(zé)任，還要承擔(dān)政治的責(zé)任。[3]

　　歷史的趨勢是無法改變的。事實上，從君主的國家到人民的國家的轉(zhuǎn)變，就意味著統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者關(guān)系的重大變化，標(biāo)志著民主政治體制的出現(xiàn)。進一步說，這也就是國家體制從專制向共和的過渡。什么是共和？它的含義主要是“公共”，它意味著最高權(quán)力掌握在人民手中、權(quán)力的淵源是人民，以及政府是由人民建立并且向人民負責(zé)的。這就是從國王向國家的過渡，在議會和君主的斗爭中，國王或君主的權(quán)力，比如立法、司法、行政、特別是征稅權(quán)等等，逐漸轉(zhuǎn)移到國家機構(gòu)當(dāng)中，三權(quán)分立也是在這個過程中逐漸完善的，它在某種意義上是對國王權(quán)力的分解，把從前集中于君主的權(quán)力轉(zhuǎn)移到國家機構(gòu)里。

　　拉德布魯赫說，有兩位君主的名言標(biāo)志著君主和國家關(guān)系這種轉(zhuǎn)變的起點和終點，一是路易十四的“朕即國家”，一是弗里德里希大帝的“王侯當(dāng)為國家第一仆役”——“即從將王權(quán)理解為一種權(quán)利到將王權(quán)理解為一種職位，從將領(lǐng)主理解為國家的所有人到將領(lǐng)主理解為國家機構(gòu)的統(tǒng)治者。”[4]

　　國家的所有權(quán)觀念上的這一轉(zhuǎn)變，對于國家治理意義重大。在福柯看來，在君主專制的國家不存在治理——大概只存在統(tǒng)治，而治理是在人民的國家出現(xiàn)之后才有的。他說在馬基雅維里那里找不到治理的藝術(shù)，因為他那里沒有——馬基雅維里的問題不是國家本身，而是君主的權(quán)力：他試圖拯救、捍衛(wèi)的東西，并不是國家，而是大公和他統(tǒng)治的對象之間的關(guān)系。與此相適應(yīng)，馬基雅維里眼里的人民基本上是被動的、天真的，只是大公的工具或者是大人物的工具。[5] 也就是說，馬基雅維里的目的是王權(quán)，而不是國權(quán)；在王權(quán)的時代統(tǒng)治者的目的只是鞏固王權(quán)而不會考慮國家和人民的利益，當(dāng)然就不存在治理，只有統(tǒng)治。

　　福柯指出了這種轉(zhuǎn)變的結(jié)果就是國家治理的出現(xiàn)：人們思考的重心不再是大公或者君主，而是國家本身，財富也不再是大公的財富，而是國家的財富，力量也不再是大公或者君主的力量，而是國家的力量。盡管這種變化是緩慢的，但福柯說這是“觸及本質(zhì)的變化”。這種變化帶來了一套新的治理技術(shù)，即公共管理的出現(xiàn)。所謂的公共管理就是既能維持國家內(nèi)部良好秩序又能運用和增強國家力量的方法，統(tǒng)計學(xué)就是在這樣的背景下誕生的，為了增強和運用國家的力量，必須首先了解國家的所有的情況：人口、土地、軍隊、自然資源、生產(chǎn)、商業(yè)、貨幣流通等等，就是為了理清國家的能力和潛力，更好地治理國家。[6]

　　總之，傳統(tǒng)的王朝或者君主原則——王朝就是國家，國家就是王朝，國家屬于君主或者皇帝的家族，皇室血統(tǒng)擁有統(tǒng)治國家的天然的與生俱來的合法性——的時代一去不復(fù)返了。國家不再是君主或者統(tǒng)治者的家事或私事，而成為了全體人民的共同的事業(yè)。政府的合法性和正當(dāng)性應(yīng)該建立在服務(wù)人民或者共同體之上，而不再是從前的服務(wù)于君主及其家族。君主國家的統(tǒng)治可能帶來的是國家的目標(biāo)與個人目標(biāo)的背離，而作為一種治理技術(shù)的公共管理帶來的卻是消除國家與個人目標(biāo)之間的矛盾，實現(xiàn)國家力量與個人幸福的統(tǒng)一。