二、治理范圍：從無限治理轉向有限治理

　　國家必須認識到，社會和經濟當中有著某種自發的能夠自己成長自我運轉的機制，國家要做的是放手而不是插手，有些東西國家治理得越多反而越糟糕，這就是“治理的節制性問題”，是“有節度的治理”。[7]

　　有限治理的認識論前提是統治者的認識能力是有限度的，以經濟為例，它只能了解經濟的短期和局部，而不可能了解它的長期和總體。福柯說，它只能具有短期打算，如果哪位君主想要具有長期打算、全方位和整體化的眼光，那么這位君主只能看到一些幻象。在這個意義上，君主可以是無知的，應該是無知的，他應該卸下監管經濟的總體進程的義務和職責。

　　無限治理就是全能國家的治理，也是管治國家的治理。福柯說，管治國家從17 世紀開始，就以一種完全明朗的態度試圖建立一種君主制：它不僅管理它的臣民們，而且同樣可以管理個人之間、團體之間、國家之間所進行的經濟進程，這就是唯意志論的君主：國家必須有一位經濟君主。[8]

　　但時代發生了巨大的變化，無論政治還是經濟，都必須認識到國家治理的限度。國家必須對所有的領域進行治理，但治理絕不是以國家代替那個領域自主發展的主體，更不是對生活的各個環節進行審查和控制。

　　密爾認為，如何處理政府權力的集中與個人的自主性（也就是政府治理與自我治理）的關系是“政治藝術中最困難最復雜的問題之一”，他提出了政府不能干涉人民的三種理由：第一，所要辦的事，個人會比政府辦得好些，政府機關也不能干涉普通的工業生產過程；第二，許多事情，個人來辦也許未必如政府辦得好，都是仍宜由個人來辦而不要由政府來辦。原因在于，政府的工作趨于到處一樣化，相反，個人和自愿聯合組織會做出不同的實驗，得出無窮多樣的經驗，政府的作用在于把這些經驗集中起來再傳播出去；第三，也是最有力的理由是，不必要地增加政府的權力，會有很大的禍患。

　　密爾生活在和托克維爾差不多的年代，他們遇到的是同樣的問題，就是國家崛起之后的專制政治給個人和社會帶來的弊端，他的思想也受到了托克維爾很大的影響，得出了和他一致的論斷：那就是，國家的目的應該是個人的價值的實現，而如果相反地把個人作為實現國家目的的工具就是顛倒了國家與社會的關系，國家也會因此而失敗。[9] 這恐怕是在現代的集權國家出現之后，國家治理要面對和需要思考的首要問題，也就是在國家和公民之間如何保持權力和權利的平衡與制約的問題。

　　這里還應該指出的是，現代國家基本上都是全能國家，這是它區別于傳統國家的重要特點，所謂的有限國家絕非國家在某些領域放棄治理，恰恰相反，在任何一個領域都離不開國家的治理，以國家和社會分離或者小國家大社會為特征的自由資本主義是早期的模式，而國家權力的擴大和國家權力對社會經濟的全面干預是晚期資本主義的主要特點。有限是指國家治理的原則與方式的變革，國家的無限必須在有限中體現出來，這就是治理的辯證法。而有限國家理論的提出也是在國家和社會關系發生變化以后，國家與社會不再是相對隔絕的、二元的結構，國家深入到社會各個層面，成為了控制社會的全能國家，個人和社會抵抗國家權力的斗爭的結果，是在現代國家出現之后，國家與社會關系的重新調整和各自權限的重新界定，這就迫使國家在治理方式上做出改變。

　　改變的原則是，政治權力與社會權利之間、集體權力與個人權利之間必須保持適度的平衡，兩方面都須受到對立面的約束和限制，才不至走向壓垮另一方的極端，國家的強大不能以社會的軟弱為代價，而過度的民眾參與也可能會走向危險的無政府狀態，那就是國家放棄了領導的責任，也是治理的失敗。一句話，人民需要統治者的統治和治理，需要國家的集權以便生產和保障他們的經濟和政治的自由，而統治者也需要人民的制約，給人民自由的權利。

　　簡單地說，從無限治理到有限治理的轉變實際上是一個國家與個人、社會之間的關系、統治者和被統治者之間的關系從失衡到再平衡的過程。解決這個始終會存在的矛盾需要高超的國家治理藝術，如柏克所說，要形成一個自由的政府，就是要把自由和限制這兩種相反的因素調和到一個融貫的作品中去，需要有深思熟慮和一顆睿智、堅強而兼容并包的心靈。[10]