三、治理方法：從權(quán)力治理轉(zhuǎn)向法治治理

　　集權(quán)國(guó)家的特征是權(quán)力的治理，這種模式最極端的表現(xiàn)就是路易十六時(shí)代的法國(guó)，國(guó)家集中了所有的權(quán)力，這些權(quán)力又集中于行政權(quán)。這種模式曾經(jīng)推動(dòng)了法國(guó)在歐洲的崛起，但到了那個(gè)時(shí)候，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展，它的合理性漸漸失去了，取而代之的將是以英國(guó)模式為代表的法治國(guó)家的治理模式。而在黑格爾以及托克維爾、哈耶克等人看來(lái)，這種行政高度集權(quán)的治理模式是法國(guó)大革命爆發(fā)的重要原因?？梢哉f(shuō)，1789 年的大革命也標(biāo)志著傳統(tǒng)的權(quán)力治理模式的瓦解和向法治的治理模式轉(zhuǎn)型的開(kāi)始。

　　最重要的改變就是把政治權(quán)力的治理行為納入法治的規(guī)范中，使治理行為合法化。這里的重要含義是：國(guó)家本身不能有自己的意志和利益，國(guó)家僅僅是人民治理的一種工具。進(jìn)一步說(shuō)，這是對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的重新定義：它應(yīng)該是人民進(jìn)行治理的手段或工具，而不能是某個(gè)階級(jí)、種族或者某個(gè)利益集團(tuán)統(tǒng)治人民的工具，所以，國(guó)家的權(quán)力必須受到人民的控制和約束，為人民服務(wù)。

　　法治的治理起碼包含了三層含義，其一是統(tǒng)治者的行政權(quán)力，也就是官僚機(jī)構(gòu)的權(quán)力不能是沒(méi)有邊界的，而必須受到界定和制約。原因在于，在涉及國(guó)家治理的諸多權(quán)力中，行政權(quán)的范圍是最廣泛的也是與人民的日常生活和利益關(guān)系最緊密的，自然也是最容易被濫用的。白芝浩說(shuō)，所有險(xiǎn)惡利益中最危險(xiǎn)的莫過(guò)于行使行政權(quán)的政府的利益，因?yàn)檎亲钣袡?quán)勢(shì)的，英國(guó)人討厭掌握著行政權(quán)的治人者。[11] 對(duì)憲法和法治闡述最有深度和力量的是哈耶克，他無(wú)疑試圖解決韋伯和托克維爾最為擔(dān)憂的官僚機(jī)構(gòu)行政權(quán)力膨脹的問(wèn)題。在哈耶克看來(lái)，主要應(yīng)該受到限制的是復(fù)雜的行政機(jī)構(gòu)，因?yàn)槁殬I(yè)行政官員的權(quán)力是對(duì)個(gè)人自由的主要威脅。正是為了保護(hù)公民的權(quán)利，防止龐大的行政機(jī)器吞沒(méi)私人領(lǐng)域，法治才如此重要，法治意味著，政府不能為了自己的目的而行使至高無(wú)上的權(quán)力。[12]

　　法治的治理的含義之二是，僅有憲法對(duì)行政權(quán)的約束還不夠，還應(yīng)該實(shí)行分權(quán)，就是用權(quán)力來(lái)制約權(quán)力。這是孟德斯鳩的創(chuàng)見(jiàn)，他的名言是：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。所以，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。以此為基礎(chǔ)，他提出了立法、司法和行政分權(quán)的原則：也就是說(shuō)統(tǒng)治者在理論上或者事實(shí)上都應(yīng)該是分開(kāi)的而不能是同一個(gè)人：他不能獨(dú)攬全部的權(quán)力，如果立法權(quán)和行政權(quán)集中于同一個(gè)人或者同一機(jī)關(guān)之手，如果司法權(quán)不與立法權(quán)和行政權(quán)分立，如果三權(quán)合一，人民的自由就不存在了。[13] 也就是說(shuō)，全部權(quán)力集中在同一些人手里，意味著外部制約的取消，而外部制約的取消就意味著暴政。在康德的晚年，他始終在思索的一個(gè)問(wèn)題就是國(guó)家如何進(jìn)行良好的治理。在他看來(lái)，國(guó)家治理的前提首先是如何構(gòu)建國(guó)家的組織，也就是“國(guó)家憲制”的問(wèn)題，“如何建立起這樣一種憲制，使他們之間得以相互制衡，致使他們的公共行為沒(méi)有私下意圖”。[14] 而從國(guó)家治理的角度看，治理者壟斷全部的權(quán)力可能導(dǎo)致盲目的治理，而分權(quán)和制衡有助于實(shí)現(xiàn)公正的、正確的治理。基佐說(shuō)，任何力量都不能完全擁有獲得統(tǒng)治權(quán)的權(quán)利，無(wú)論誰(shuí)在其統(tǒng)治權(quán)上具有壟斷地位，那他永遠(yuǎn)離正確只差一步。[15]言外之意，如果治理者的權(quán)力是合一的，而沒(méi)有分權(quán)制衡，治理者的權(quán)力就失去了尋求理性和正義的壓力和動(dòng)力，最終就可能失去了治理的合法性。

　　法治的治理含義之三是，國(guó)家的治理也就是統(tǒng)治者權(quán)力的行使必須是按照法律的并且自身也是受到法律約束的。對(duì)此最經(jīng)典的解釋是洛克所說(shuō)的：無(wú)論國(guó)家采取什么形式，統(tǒng)治者應(yīng)該以正式公布的和被接受的法律，而不是以臨時(shí)的和未定的決議來(lái)進(jìn)行統(tǒng)治。政府所有的一切權(quán)力，既然只是為社會(huì)謀幸福，因而不應(yīng)該是專斷的和憑一時(shí)高興的，而是應(yīng)該根據(jù)既定的和公布的法律來(lái)行使；這樣，一方面使人民知道他們的責(zé)任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障，另一方面，也使統(tǒng)治者被限制在他們的適當(dāng)范圍內(nèi)，不致為他們所擁有的權(quán)力所誘惑。[16] 統(tǒng)治者行使權(quán)力的方式的轉(zhuǎn)變意味著對(duì)統(tǒng)治者權(quán)力基礎(chǔ)的重新定義：君主的權(quán)力不再是自洽的、無(wú)條件的和自我給予的，他必須是來(lái)自權(quán)力之外的，是有條件的，這個(gè)條件就是法。法在這里的含義就是人民或者被統(tǒng)治者的同意，此后，不是因?yàn)榫骶陀袡?quán)，而是因?yàn)榫鞯臋?quán)力合法才有權(quán)，權(quán)力不再以暴力和地位為基礎(chǔ)，相反，權(quán)力如果離開(kāi)了法的基礎(chǔ)就是非法，就是赤裸裸的暴力。

　　從更加廣闊的范圍看，法治國(guó)家中的法必須沒(méi)有例外地適用于包括最高統(tǒng)治者在內(nèi)的社會(huì)中不分等級(jí)貧富貴賤的所有的人，法的含義不能僅僅是統(tǒng)治和約束百姓、底層民眾和被統(tǒng)治者，法治國(guó)家意味著不但政府的權(quán)力必須受到法律的約束和限制，統(tǒng)治階層、各類社會(huì)精英的權(quán)力都應(yīng)該受到限制——相比于被統(tǒng)治者或者普通百姓，占據(jù)更高的政治和社會(huì)地位擁有更多可支配資源的精英階層更有違法的條件和可能——法律面前沒(méi)有特權(quán)和例外，這才是法律面前人人平等。

　　作為國(guó)家治理的不同方式，法治的治理區(qū)別于權(quán)力治理最重要的是兩點(diǎn)，其一是法治就是“法律的治理”，戴雪在1885 年說(shuō)，法治的特長(zhǎng)不在于善政，也不在于寬政，而在于政制中的法律性，人民只受法律治理，唯獨(dú)受法律治理，其他的一切特權(quán)、威權(quán)都在摒除之列；其二是法律面前“官民平等”，戴雪說(shuō)，一切階級(jí)均受命于普通法律，所有在職官吏，自內(nèi)閣總理以至巡士或征稅差役，倘若違法，一律與庶民同罪，都在普通法院執(zhí)行，而沒(méi)有行政法院。[17] 這里強(qiáng)調(diào)的就是行政官員沒(méi)有法律之外的任何特權(quán)，如果設(shè)立了行政法院，就意味著官員的違法處理要由特殊的機(jī)構(gòu)處理，還是與人民有區(qū)別，依然有特權(quán)，失去了官民一律平等之義。

　　總之，按照施米特的說(shuō)法，所謂法治國(guó)的含義就是國(guó)家的全部活動(dòng)都必須納入一系列嚴(yán)格限定的權(quán)限，使得國(guó)家權(quán)力的一切表現(xiàn)都具有一般的可預(yù)測(cè)性，這種可預(yù)測(cè)性原則就包含著對(duì)權(quán)力的分配和區(qū)分，而只有實(shí)現(xiàn)了可預(yù)測(cè)性才能為權(quán)力的監(jiān)督創(chuàng)造條件，這樣，合法性、合權(quán)限性、可監(jiān)督性、司法形式就產(chǎn)生出一個(gè)完整自足的國(guó)民法治國(guó)系統(tǒng)。[18] 可以說(shuō)，從權(quán)力的治理到法治的治理的轉(zhuǎn)型，實(shí)質(zhì)是治理的脫政治化和法治化的過(guò)程，是規(guī)范和約束治理權(quán)的過(guò)程。

　　還必須指出的是，國(guó)家的統(tǒng)治和治理在任何時(shí)代都不能沒(méi)有理論的基礎(chǔ)。法治國(guó)家理論的提出是國(guó)家本身在實(shí)踐中發(fā)展的結(jié)果，簡(jiǎn)單地說(shuō)，中世紀(jì)之前國(guó)家統(tǒng)治的理論基礎(chǔ)是君權(quán)神授，而在國(guó)家擺脫了神權(quán)束縛以后，霍布斯的自然法和國(guó)家契約理論為絕對(duì)君王制和集權(quán)制國(guó)家奠定了理論基礎(chǔ)，而法治國(guó)家則是在集權(quán)國(guó)家走到極端從而出現(xiàn)了國(guó)家統(tǒng)治的實(shí)踐和理論的危機(jī)之后產(chǎn)生的，是給新的國(guó)家治理尋找和提供統(tǒng)治和治理的合法性和正當(dāng)性基礎(chǔ)。也就是說(shuō)，此后，至少在名義上，只有法的統(tǒng)治才是正當(dāng)?shù)暮捅恢卫碚咚夂徒邮艿?，哪怕統(tǒng)治的實(shí)質(zhì)與法治是相反的，但在名義上還是必須宣稱它進(jìn)行的是法的統(tǒng)治。