四、治理主體：從國家治理轉向社會治理

　　隨著社會、經濟的發展，統治者、被統治者與國家三者的關系總是在不斷變化的，在統治者與國家的關系產生變化以后，統治者不再等同于國家，而只是國家的代理人。被統治者與國家的關系也在變化，他們不再是國家特權恩賜的臣民，而是有自主權利的自由的公民。在斯金納看來，國家與公民之間存在沖突的看法是在17 世紀的憲政動蕩期間出現的。到了1640 年，人們對王權提出質疑以后，才認為自己是生而自由的公民，而不是國王的臣民。[19] 實際上，社會始終是存在的，社會甚至可能先于國家。但在個人的權利概念沒有出現之前，就還沒有現代意義上的社會，而個人與國家權利之間的確認和分離實際上意味著社會的出現，社會逐漸成為與國家共存的甚至抵制國家的一種力量。

　　個人權利的確立意味著市民社會的出現，而最主要的還要看到觀念變化背后的現實背景：市民社會被理解為一種新的國家治理秩序的推動力還是來自于社會的發展和國家治理的危機。到了18 世紀，隨著土地、資本、勞動力的商品化，市場經濟迅速發展，社會經濟的領域日益擴大，傳統的僅僅依靠國家權威的治理方式已經難以為繼的了，國家治理必須引入社會的維度。[20]

　　而從國家治理的角度看，市民社會的出現無疑是對國家治理權力的一種限制。福柯說，市民社會不是一個哲學概念，而是一個現代治理技術學概念，它推動了對治理實踐、治理技藝的反思，使治理技術獲得一種自我限制。從19 世紀起，市民社會總是作為對抗、反對、擺脫政府、國家或國家機器的一種實在，它是在權力與不斷擺脫權力的關系或游戲中，在治理者與被治理者的接觸面上產生的一種治理技術學的和解協議的實在要素。[21]

　　市民社會的一大特點就是廣泛存在的自治性社會組織，這是托克維爾對美國最深刻的印象，也是他認為的美國所以有民主以及沒有發生革命的重要原因。這意味著社會組織的存在和運轉對于國家的治理是十分重要的。諾思認為，社會組織積極參與對國家的治理是歐洲和美國走向良好治理的重要條件之一，據他考察，作為正式治理組織的國家在16 世紀和17 世紀逐漸成形，在這時期，作為一個更復雜經濟體的主權國家開始興起。在國家出現的同時，也形成了永久性社會組織，從而最終約束了國家的權力。[22] 而貝爾也認為，美國之所以保持了長期的繁榮和強盛，最重要的原因不是別的，就是市民社會的治理。[23]

　　市民社會的治理是多方面的，不僅是社團等社會性組織的自治，還包括企業和社區的自治。德魯克說，工業社會成為自由社會還是“奴隸社會”，取決于國家與企業和工廠社區之間的關系。如果中央政府完全、直接地控制企業和工廠社區，就不可能有自由可言，因為不存在抵制國家的力量，所以，企業和社區的自治是自由社會賴以構建的堅實基礎。[24]

　　從這樣的角度看，市民社會的治理不僅是對國家治理的限制，還是一種必要的補充，在社會的規模不斷擴大，社會的自主性力量不斷增強的背景下，僅有國家權力的治理是遠遠不夠的。而無論社團還是社區，其實都是一種基層組織的自治行為，是對國家治理能力不足的一種有益的彌補和完善。德魯克說，沒有公民的參與，政府將從內部發生腐敗，所以，不但需要限制政府的權力，也需要公民——負責任的人的參與。而負責地參與治理，就需要積極的基層組織自治——國家的治理對于公民來說過于遙遠，因此不能直接、親自參與，公民只有在地方社區才能獲得治理的經驗。[25]

　　總結起來，從國家治理走向社會治理，實際上就是承認國家在社會領域存在著不能干涉也無法干涉的限度，就是把治理的權力向社會開放，允許社會有一定的自主發展的空間，進行自我治理。一旦國家的治理越過了這個限度，就不但危害了社會和經濟，也反過來危害了國家自身。而社會的治理實際上也是國家治理的一個重要的不可或缺的組成部分。

　　從國家治理的角度看，這實際上是國家與社會關系的重要轉變：此前，社會只是國家治理的對象，是國家的客體，但現在社會在某種意義和某種程度上擺脫了對象化的地位，它主體化了，成為了治理的主體或者主體的一部分。

　　從國家治理到社會治理的轉型體現了治理發展的兩個大趨勢：一是對治理的內涵的理解擴大了，也就是說，從前僅僅把治理當做國家治理是不完善的，治理還必須包括社會治理；二是社會治理的出現說明了社會自組織和自管理能力的增強，社會的發展和個人文化、法治和共同體意識的提高，使得社會可以在不依賴于強制性政治權力的條件下依靠自身的調節機制有效運轉。