五、治理權利：從治理者的權力轉向被治理者的權利

　　現代以來對國家治理的反思是從上個世紀30 年代納粹體制建立之后開始的，按照福柯的說法，那種治理就是一種國家權力過度膨脹下的“過度治理”，它有種種的體制上和政治行動上的表現方式，諸如戰爭體制、國家社會主義、統制經濟或計劃經濟等無視市場的經濟干預主義、政府機構的膨脹、過度的行政管理、官僚政治、所有權力機制的僵化等等，統稱為“官房主義”或“國家理由霸權”。[26]

　　從國家治理的角度看，這些問題都是在治理中忽視了公民權利的結果，在那種治理模式中，只有治理者的權力，而沒有被治理者的權利——他們所做的就是無條件無借口地服從治理者的命令。而在治理中漠視被治理者的權利實際上是一種粗暴的也有可能是溫柔的父權政治式的治理，它只體現治理者的權力和意志。

　　可以說，沒有被治理者的權利的治理是存在嚴重缺陷的，失去了被治理者的權利對治理者的制約以及治理者的參與的治理只能走向衰敗。被治理者的權利對于國家治理的重要性在于人的權利是自然存在的和不能忽視的。康德說，“‘人民的權利’包括反抗統治者的權利都是存在的和正當的，沒有一個統治者敢于公然宣稱人民沒有任何權利反對他，因為他們害怕這樣的宣稱激起人民的反對。”

　　康德理想的治理模式是：“自主地進行統治而又是共和制，也就是說以共和主義的精神并照此類推而進行治理，這就是能使一個民族得以滿足于自己的體制的東西了。”[27] 這里的含義是，國家的治理必須有人民的主動的參與。康德經常講，政治或者治國是艱難的藝術，難在如何調和國家與人民的關系以及各自的權限，但治國者必須認識到：“人的權利是不可褻瀆的，無論它可能使統治權付出多么大的犧牲”，在這里，沒有中間道路，“一切政治都必須在權利的面前屈膝”。[28] 托克維爾在分析了過度集中的國家權力對個人的危害之后，給“行將進入的時代的立法者”提出的建議就是要給國家權力規定廣泛的、明確的、固定的界限，“讓個人享有一定的權利并保證其不受阻撓地行使這項權利，為個人保留少量的獨立性、影響力和獨創精神”。[29]

　　從國家治理的角度講，在治理中僅僅突出治理者的權力而忽視甚至漠視了被治理者的權利的結果，就是導致治理者掌握了絕對的權力，這種權力會腐蝕治理者的精神和智慧，帶來治理者在有關治理的知識或者認識上的傲慢自大——所謂的“脫離群眾”，就是在治理中把群眾對象化、物化、兒童化了——這是過度治理的根源，而有效的治理必須放棄“父權政治”思維，尊重被治理者的權利，把他們重新人化、主體化、成人化，讓被治理者參與到治理的實踐中來。而被治理者參與治理的實踐能夠糾正治理者在決策和執行中的失誤，使治理者的政策更加接近經驗和實際，而不僅僅是治理者主觀設計的結果——這就是所謂的“群眾路線”在治理中的精義。

　　事實上，允許被治理者參與國家的治理不僅僅是他們的權利，更重要的是，這對國家和人民都會帶來實際的利益：國家是一個政治共同體，被治理者只有親自參與了政治的和治理的實踐活動，才會有共同體的意識，在參與治理的過程中，培養健全的公民意識。亞里士多德說，人都是社會和政治的動物，都有潛在的美德，這些美德如果充分發展，人就是所有動物中最好的，但他脫離了法律和道德，就是所有動物中最壞的。人的美德必須通過教育的方式去開發，而最好的教育就是參與政治的實踐。[30]

　　進一步說，作為治理者的國家不能壟斷或者獨占治理國家的權力，治理的權力必須區分為治理者的權力和被治理者的權利，這可能就是民主在治理上的真意。在這里，治理的權力不能理解為一元的，也就是治理絕對不僅僅是治理者的事情，而是包括被治理者在內的全體人民共同的事業。治理的權力應該是治理者與被治理者共同分享的，被治理者只有參與治理的實踐，才能在實踐中學習并且掌握治理的也就是政治行動的能力。在這樣的意義上，人才是“政治的動物”，而不是機械物，才是好公民，而如果治理者包攬了全部的事務，剝奪了被治理者參與治理或者自我治理的權利，就是存在極大缺陷的治理，被治理者只能成為好人或者奴才，而不可能成為好公民。

　　這里強調的就是被治理者的權利及其參與公共事務治理的政治實踐對于國家治理的重要意義。密爾說，在全體國民中通過實際運用而培養出來的能力，是國家最為寶貴的財富之一，即使國家的大小官吏已具有較高的文化水平，仍需要在全體國民中培養此種能力。對于人類的幸福來說，最為危險的情形莫過于，只有統治集團具有較高水平的知識和才能，而統治集團以外的人則既無知識又無才能。這樣一種制度要比任何其他制度更為全面地體現了專制主義思想，因為它使那些已經掌權的人享有較高的知識水平，使他們掌握了統治人民的另一件武器。防止政治奴役的惟一保障，就是在被統治者中間傳播知識，使他們充滿活力，具有公益精神，以此約束統治者。[31]

　　而在布迪厄看來，沒有民眾權利和民眾參與的政治必然導致腐敗，因為領導者不尊重公共事務而把公共事務私人化了，而民眾也不會把國家當做自己的國家，在他們眼里國家就是外來的強權，他們對國家感到絕望，這帶來的只能是統治者與被統治者的對抗和矛盾，而不是應該有的合作。在這樣的情況下，可以說，國家就分裂了，它只是統治者的國家，而不是被統治者的國家了，因而遲早會被他們所拋棄。[32]

　　應該指出的是，國家治理的轉型不是單線的或非此即彼的，而是復雜的包容性的，那些傳統的治理方式依然不同程度地起著作用，它不是簡單地由后者取代了前者，而是治理的理念和方法不斷豐富和拓展的過程，它反映了人類社會在治理自身的智慧和能力的不斷發展，其中既有治理者順應時勢的主動變革，也包含著被治理者以各種方式被動或主動的參與帶來的壓力和推動，總之，治理是隨著經濟社會的發展在治理實踐的挫折和失敗中不斷改革和趨于完善的。