作者：國家行政學(xué)院博士后　趙子建;國家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師　宋世明

　　[摘要]在當(dāng)前關(guān)于實施大部門制的各種討論當(dāng)中，對實施大部門制的本質(zhì)、根本目的、實施路徑等基本問題的認識主要存在五大誤區(qū)。本文針對這些誤區(qū)在分析批判的基礎(chǔ)上提出：實施大部門制的本質(zhì)是政府組織架構(gòu)調(diào)整與運行機制再造的統(tǒng)一;推進服務(wù)型政府建設(shè)是實施大部門制的根本目的;轉(zhuǎn)變政府職能與實施大部門制是雙向制約、雙向推動的關(guān)系;實施大部門制的推進方式必須是頂層設(shè)計與摸著石頭過河相結(jié)合;中外實施大部門制有共性，但中國實施大部門制也有其獨特個性。

　　[關(guān)鍵詞]大部門制;政府職能;服務(wù)型政府;頂層設(shè)計

　　[中圖分類號]D63[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2014)06-0083-05

　　“積極穩(wěn)妥實施大部門制”，是十八屆三中全會的重要部署，是中國行政管理體制改革的重要內(nèi)容，是建立服務(wù)型政府的組織支撐，是優(yōu)化政府部門職責(zé)體系的必要條件。加強政府社會管理與公共服務(wù)部門，強化政府社會治理與公共服務(wù)職能;集中和整合公共資源，提高政府工作效能;弱化部門職責(zé)交叉，理順部門職責(zé)關(guān)系;弱化權(quán)責(zé)脫節(jié)，解決過度集中與過度分散并存問題，是實施大部門制的四大基本目標。為積極穩(wěn)妥實施大部門制，當(dāng)前有必要澄清以下五大認識誤區(qū)。

　　誤區(qū)之一：實施大部門制就是相對集中政府職能，合并政府部門

　　在實施大部門制的本質(zhì)方面，有觀點認為，“實施大部門制就是相對集中政府職能，合并政府部門”。[1]這種認識是典型的把現(xiàn)象當(dāng)本質(zhì)，把途徑當(dāng)目的。相對集中政府職能和合并政府部門是實施大部門制的主要途徑與外在表現(xiàn)，但實施大部門制并不僅僅是集中幾項職能，合并幾個部門，它有更深刻的內(nèi)涵。從本質(zhì)上講，實施大部門制是政府組織架構(gòu)調(diào)整與運行機制再造的統(tǒng)一。

　　第一，所謂大部門制，本質(zhì)上是“體”與“制”的統(tǒng)一。“體”是指由核心化的決策中樞及其辦事機構(gòu)、綜合化的組成部門、專門化的執(zhí)行機構(gòu)三個要素共同形成的組織架構(gòu)。決策中樞重在實現(xiàn)對政府決策的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。綜合化的組成部門重在以較少的組織機構(gòu)覆蓋政府基本職能。執(zhí)行機構(gòu)的專門化重在提高執(zhí)行效能。“制”則是指決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運行機制。因此，從本質(zhì)上講，實施大部門制應(yīng)該是政府組織架構(gòu)調(diào)整與運行機制再造的統(tǒng)一。[2]僅僅從職能整合與合并政府部門的角度來認識實施大部門制，對于實施大部門制，還基本沒有破題。

　　第二，“相對集中政府職能，合并政府部門”以及“把相同或相似職能交給一個部門來管理”也不是實施大部門制的本質(zhì)特征。到底什么是“相同、相似的職能”，目前并無統(tǒng)一的法律界定。根據(jù)公共行政學(xué)的基本原理，同質(zhì)性職能的合并有合理性，異質(zhì)性職能的合并則失去合理性。如，環(huán)保職能就必須與產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能相分離。但實踐上也很難做到將同質(zhì)性的職能全部合并，如，幾乎沒有一個國家把涉及交通運輸領(lǐng)域的所有管理職能都交給一個部門。把涉及交通運輸管理的決策權(quán)(包括行業(yè)規(guī)劃、標準制定、公共政策制定等)交給一個部門來管理，卻是通行做法。因此，“相對集中政府職能”，“把相同或相似職能交給一個部門來管理”，其實質(zhì)應(yīng)該是，把“相同或相似的行業(yè)決策權(quán)交給一個部門來管理”。

　　第三，實踐中也難以找到判斷部門“大”“小”的客觀標準。任何事物都是相比較而存在，“大”的存在一定有“小”作為參照。對于政府部門到底是“大”還是“小”，是一個永遠無法回答的問題，因為現(xiàn)實中根本無法確定部門“大”與“小”的界定邊界，根本找不到政府部門最終要合并到多大才能達到合并的終點。大部門制中的“大”，其實質(zhì)應(yīng)該是有效支撐經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的政府功能的強大。由此觀之，部門的合并整合，不是為了組建多少大部門，而是通過組織單元的調(diào)整，實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)與運行機制的優(yōu)化，更好地為建設(shè)服務(wù)型政府提供組織支撐。