誤區之二：實施大部門制的根本目的是為了減少多頭管理，整合分散資源

　　關于實施大部門制的根本目的，有觀點認為，“實施大部門制就是為了減少多頭管理，整合分散資源。”[3]減少多頭管理、整合分散資源，是實施大部門制的功能性目標定位，是針對職能分散的行政弊端而設定的改革目標。從功能的角度來界定實施大部門制的根本目的，表面上看正確，但其最大的問題就是就事論事，把階段性目標看成根本目的，用單純的功能定位來取代實施大部門制的價值定位。從價值定位來看，推進服務型政府建設才是實施大部門制根本目的之所在。

　　第一，實施大部門制，是建設服務型政府的一個基本前提，是優化公共服務的一個必要條件。脫離了服務型政府建設，實施大部門制就失去了應有的價值。為什么推進服務型政府建設成為實施大部門制的根本目的?這要從實施大部門體制的內在推動力來分析。概而言之，政治需求、社會需求、經濟需求、管理需求是推動實施大部門制的四種內在需求。從世界各國實施大部門體制的一般規律來看，政治需求優先于社會需求，社會需求優先于管理需求，管理需求優先于經濟發展的需求。就中國現階段的國情而言，建設服務型政府既是政治需求，又是社會需求，是政治需求與社會需求的高度統一。組織結構及其組織部門的調整必須以真實的社會需求為支撐。2013年3月，中央決定將分散在工商、質檢等部門的食品藥品監管職能和機構進行整合，組建統一的食品藥品監管機構，著力解決過去監管中存在的多頭管理、分工交叉、職責不清的問題。這既是為滿足化解當前公眾對食品安全現狀擔憂和不滿的社會需求，也是為滿足解決政府食品安全監管體制機制不順以及政府監管能力滯后的政治需求。再如，我國1987年就進行過整合各交通部門建立運輸部的設計，后來基于兩起重大的安全事故(即1988年1月18日重慶墜機、同年1月24日昆明開往上海的80次特快列車顛覆)而終止了繼續探索。1993年全年共發生飛行安全事故8起，劫機去臺事件11起，甚至出現一天兩起劫機事件，形勢十分嚴峻。為了應對加強安全管理的緊急需求，1993年底，國務院決定中國民用航空局改稱中國民用航空總局，屬國務院直屬機構，機構規格由副部級調整為正部級。

　　第二，建設服務型政府也對實施大部門制提出明確要求。首先，應按照建設服務型政府的要求，根據社會需求強度優先在社會管理與公共服務領域實施大部門制。其次，應選擇穩步實施大部門制的突破口。凡是同時符合以下四個標準的，應作為下一步實施大部門制的突破口：一是部門職責交叉有目共睹;二是職責交叉帶來的問題已經獲得共識;三是所涉及的管理和服務對象特別廣泛;四是通過現行協調機制確實解決不了既定問題。因此，要對職能相近、管理分散的機構進行合并;要對職責交叉重復、相互扯皮、長期難以協調的機構進行合并調整。同時，要對職能范圍過寬、權力過分集中的機構進行適當分設。

　　誤區之三：政府職能轉變程度對實施大部門制具有單向制約、推動作用

　　就實施大部門制的依托條件而言，轉變政府職能的確是實施大部門制的必要條件。因此，有觀點認為，政府職能轉變對實施大部門制具有單向制約作用。[4]這種觀點只看到了政府職能轉變與實施大部門制之間關系的一面，卻忽視了另一面，即實施大部門制對政府職能轉變也具有反向制約作用，二者是雙向制約的關系。

　　第一，實施大部門制與轉變政府職能是雙向制約、雙向推動的關系。一個無所不包的政府，很難建立現代意義上的大部門制。黨的十八大報告中指出，我們應“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”，“深化行政制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變”。這是不是意味著我們要等到政府職能轉變到一定程度才能實施大部門體制呢?是不是政府職能轉變對實施大部門制只具有單向的制約作用?回答是否定的。轉變政府職能是實施大部門制的條件，但實施大部門制也可以是推動政府職能轉變的一條途徑。部門減少了，自然會對政府職能轉變形成倒逼壓力，會迫使政府把不該管、管不了、管不好的事項轉移或下放出去，否則政府會不堪重負。

　　第二，“水平減量”、“垂直減量”是大部門制這種政府組織結構存在的基本前提。相對較少的政府組織部門覆蓋政府基本職能，這是大部門制的核心特征。即人們通常所說的“少機構、寬職能”。政府組成部門綜合化設置必然帶來政府組成部門的寬職能。但“寬職能”絕不意味著包攬全部相關職能。“少機構，寬職能”，最終取決于政府職能的“水平減量”與“垂直減量”。[5]“水平減量”即政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，是政府組成部門綜合設置的前提，也是政府組成部門保持“寬職能”狀態的必要條件。綜合化的政府組成部門主要從事抽象行政行為，重在統一重大的規劃制定、政策制定、行業標準制定、重大資金項目分配、監督檢查、協助立法機關立法、協助政府進行重大政策制定、統合相關公共資源等，目的是提供優質公共服務，滿足社會公共需求。“垂直減量”，即簡政放權，是政府內部政策制定部門與實施部門之間的分離、分權。日本2001年1月6日將原來的1府(辦公廳)22省(部、委)整合為1府11省(部、委)(后來增至12個)，一攬子完成了實施大部門制。其實，這種大部門制與放松經濟規制(中國習慣稱為行政審批制度改革)、地方分權這些(“行政職能的減量”)措施是同步部署的，并以實施大部門制來促進政府職能轉變。

　　就2009-2013年我國廣東省實施大部門制先行試點的實踐來看，實施大部門制也同樣推進了政府職能轉變。無所不包的大部門是不堪重負的大部門，是難以承受責任追究的大部門，是人民群眾不滿意的大部門。因此，深化行政審批制度改革，繼續推進簡政放權，是部門整合之后的必然選擇。凡是企業能夠自主決定、自擔風險、自行調節、自律管理的事項，堅決取消行政審批;凡是社會組織能夠承擔的事項，堅決轉移給社會組織;凡是下級政府能夠管理的事務和提供的服務，堅決下放給下級政府。同時嚴格規范審批權力，實現審批公開透明、合法合規和方便顧客。

　　第三，實施大部門制甚至還可以實現組織重構與職能轉變的有機統一。政府部門是政府職能的具體載體，職能載體的改革與職能轉變是可以同步進行的，此時，職能載體的改革就是職能轉變本身。2008年，新成立的交通運輸部并沒有納入鐵道部，就是因為鐵道部多數資產尚屬政企合一體制，體制改革尚在進行中。2013年國務院實行鐵路政企分開，撤銷鐵道部，把擬定鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部，同時組建鐵路總公司，承擔鐵道部的企業職責。就繼續完善交通運輸大部門制的實踐來看，此次改革實現了鐵道部門的機構重組與職能轉變合二為一，一步到位。實施大部門制成為職能載體的重構與職能轉變的統一。