誤區(qū)之二：實施大部門制的根本目的是為了減少多頭管理，整合分散資源

　　關(guān)于實施大部門制的根本目的，有觀點認(rèn)為，“實施大部門制就是為了減少多頭管理，整合分散資源。”[3]減少多頭管理、整合分散資源，是實施大部門制的功能性目標(biāo)定位，是針對職能分散的行政弊端而設(shè)定的改革目標(biāo)。從功能的角度來界定實施大部門制的根本目的，表面上看正確，但其最大的問題就是就事論事，把階段性目標(biāo)看成根本目的，用單純的功能定位來取代實施大部門制的價值定位。從價值定位來看，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)才是實施大部門制根本目的之所在。

　　第一，實施大部門制，是建設(shè)服務(wù)型政府的一個基本前提，是優(yōu)化公共服務(wù)的一個必要條件。脫離了服務(wù)型政府建設(shè)，實施大部門制就失去了應(yīng)有的價值。為什么推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)成為實施大部門制的根本目的?這要從實施大部門體制的內(nèi)在推動力來分析。概而言之，政治需求、社會需求、經(jīng)濟需求、管理需求是推動實施大部門制的四種內(nèi)在需求。從世界各國實施大部門體制的一般規(guī)律來看，政治需求優(yōu)先于社會需求，社會需求優(yōu)先于管理需求，管理需求優(yōu)先于經(jīng)濟發(fā)展的需求。就中國現(xiàn)階段的國情而言，建設(shè)服務(wù)型政府既是政治需求，又是社會需求，是政治需求與社會需求的高度統(tǒng)一。組織結(jié)構(gòu)及其組織部門的調(diào)整必須以真實的社會需求為支撐。2013年3月，中央決定將分散在工商、質(zhì)檢等部門的食品藥品監(jiān)管職能和機構(gòu)進(jìn)行整合，組建統(tǒng)一的食品藥品監(jiān)管機構(gòu)，著力解決過去監(jiān)管中存在的多頭管理、分工交叉、職責(zé)不清的問題。這既是為滿足化解當(dāng)前公眾對食品安全現(xiàn)狀擔(dān)憂和不滿的社會需求，也是為滿足解決政府食品安全監(jiān)管體制機制不順以及政府監(jiān)管能力滯后的政治需求。再如，我國1987年就進(jìn)行過整合各交通部門建立運輸部的設(shè)計，后來基于兩起重大的安全事故(即1988年1月18日重慶墜機、同年1月24日昆明開往上海的80次特快列車顛覆)而終止了繼續(xù)探索。1993年全年共發(fā)生飛行安全事故8起，劫機去臺事件11起，甚至出現(xiàn)一天兩起劫機事件，形勢十分嚴(yán)峻。為了應(yīng)對加強安全管理的緊急需求，1993年底，國務(wù)院決定中國民用航空局改稱中國民用航空總局，屬國務(wù)院直屬機構(gòu)，機構(gòu)規(guī)格由副部級調(diào)整為正部級。

　　第二，建設(shè)服務(wù)型政府也對實施大部門制提出明確要求。首先，應(yīng)按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，根據(jù)社會需求強度優(yōu)先在社會管理與公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┐蟛块T制。其次，應(yīng)選擇穩(wěn)步實施大部門制的突破口。凡是同時符合以下四個標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)作為下一步實施大部門制的突破口：一是部門職責(zé)交叉有目共睹;二是職責(zé)交叉帶來的問題已經(jīng)獲得共識;三是所涉及的管理和服務(wù)對象特別廣泛;四是通過現(xiàn)行協(xié)調(diào)機制確實解決不了既定問題。因此，要對職能相近、管理分散的機構(gòu)進(jìn)行合并;要對職責(zé)交叉重復(fù)、相互扯皮、長期難以協(xié)調(diào)的機構(gòu)進(jìn)行合并調(diào)整。同時，要對職能范圍過寬、權(quán)力過分集中的機構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)分設(shè)。

　　誤區(qū)之三：政府職能轉(zhuǎn)變程度對實施大部門制具有單向制約、推動作用

　　就實施大部門制的依托條件而言，轉(zhuǎn)變政府職能的確是實施大部門制的必要條件。因此，有觀點認(rèn)為，政府職能轉(zhuǎn)變對實施大部門制具有單向制約作用。[4]這種觀點只看到了政府職能轉(zhuǎn)變與實施大部門制之間關(guān)系的一面，卻忽視了另一面，即實施大部門制對政府職能轉(zhuǎn)變也具有反向制約作用，二者是雙向制約的關(guān)系。

　　第一，實施大部門制與轉(zhuǎn)變政府職能是雙向制約、雙向推動的關(guān)系。一個無所不包的政府，很難建立現(xiàn)代意義上的大部門制。黨的十八大報告中指出，我們應(yīng)“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”，“深化行政制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變”。這是不是意味著我們要等到政府職能轉(zhuǎn)變到一定程度才能實施大部門體制呢?是不是政府職能轉(zhuǎn)變對實施大部門制只具有單向的制約作用?回答是否定的。轉(zhuǎn)變政府職能是實施大部門制的條件，但實施大部門制也可以是推動政府職能轉(zhuǎn)變的一條途徑。部門減少了，自然會對政府職能轉(zhuǎn)變形成倒逼壓力，會迫使政府把不該管、管不了、管不好的事項轉(zhuǎn)移或下放出去，否則政府會不堪重負(fù)。

　　第二，“水平減量”、“垂直減量”是大部門制這種政府組織結(jié)構(gòu)存在的基本前提。相對較少的政府組織部門覆蓋政府基本職能，這是大部門制的核心特征。即人們通常所說的“少機構(gòu)、寬職能”。政府組成部門綜合化設(shè)置必然帶來政府組成部門的寬職能。但“寬職能”絕不意味著包攬全部相關(guān)職能。“少機構(gòu)，寬職能”，最終取決于政府職能的“水平減量”與“垂直減量”。[5]“水平減量”即政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，是政府組成部門綜合設(shè)置的前提，也是政府組成部門保持“寬職能”狀態(tài)的必要條件。綜合化的政府組成部門主要從事抽象行政行為，重在統(tǒng)一重大的規(guī)劃制定、政策制定、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、重大資金項目分配、監(jiān)督檢查、協(xié)助立法機關(guān)立法、協(xié)助政府進(jìn)行重大政策制定、統(tǒng)合相關(guān)公共資源等，目的是提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，滿足社會公共需求。“垂直減量”，即簡政放權(quán)，是政府內(nèi)部政策制定部門與實施部門之間的分離、分權(quán)。日本2001年1月6日將原來的1府(辦公廳)22省(部、委)整合為1府11省(部、委)(后來增至12個)，一攬子完成了實施大部門制。其實，這種大部門制與放松經(jīng)濟規(guī)制(中國習(xí)慣稱為行政審批制度改革)、地方分權(quán)這些(“行政職能的減量”)措施是同步部署的，并以實施大部門制來促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

　　就2009-2013年我國廣東省實施大部門制先行試點的實踐來看，實施大部門制也同樣推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。無所不包的大部門是不堪重負(fù)的大部門，是難以承受責(zé)任追究的大部門，是人民群眾不滿意的大部門。因此，深化行政審批制度改革，繼續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)，是部門整合之后的必然選擇。凡是企業(yè)能夠自主決定、自擔(dān)風(fēng)險、自行調(diào)節(jié)、自律管理的事項，堅決取消行政審批;凡是社會組織能夠承擔(dān)的事項，堅決轉(zhuǎn)移給社會組織;凡是下級政府能夠管理的事務(wù)和提供的服務(wù)，堅決下放給下級政府。同時嚴(yán)格規(guī)范審批權(quán)力，實現(xiàn)審批公開透明、合法合規(guī)和方便顧客。

　　第三，實施大部門制甚至還可以實現(xiàn)組織重構(gòu)與職能轉(zhuǎn)變的有機統(tǒng)一。政府部門是政府職能的具體載體，職能載體的改革與職能轉(zhuǎn)變是可以同步進(jìn)行的，此時，職能載體的改革就是職能轉(zhuǎn)變本身。2008年，新成立的交通運輸部并沒有納入鐵道部，就是因為鐵道部多數(shù)資產(chǎn)尚屬政企合一體制，體制改革尚在進(jìn)行中。2013年國務(wù)院實行鐵路政企分開，撤銷鐵道部，把擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運輸部，同時組建鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)。就繼續(xù)完善交通運輸大部門制的實踐來看，此次改革實現(xiàn)了鐵道部門的機構(gòu)重組與職能轉(zhuǎn)變合二為一，一步到位。實施大部門制成為職能載體的重構(gòu)與職能轉(zhuǎn)變的統(tǒng)一。