誤區之四：實施大部門制的推進方式必須是“自上而下”

　　就實施大部門制的推進方式而言，存在的認識誤區是，實施大部門制的推進方式必須是“自上而下”。[6]其基本立論依據是，“下動上不動，越改越被動”。在實施大部門制方面試圖率先突破的地方政府，普遍遭遇上級或明或暗干擾地方大部門制實施問題，普遍遇到“疲于應付”上級部門的問題，普遍感覺孤軍深入、孤立無援。應該說，這些問題是客觀存在的，應充分關注。但不能因此把“自上而下”與“自下而上”兩者絕對對立起來。否則，就會出現上級等下級創造經驗、下級等上級部署的改革僵局。中國實施大部門制的推進方式必須是頂層設計與摸著石頭過河相結合。

　　第一，加強頂層設計與摸著石頭過河相結合，是中國實施大部制的現實選擇。為什么需要頂層設計?中國是單一制的國家，各級政府的組織架構具有高度同質性;同時，中國政府之間關系具有鮮明的“條塊體制”特征，“條干預塊”，是“條”履行職能的慣性方式;個別地方政府組織架構的優先調整，必然帶來上下級政府之間部門對應的脫節，出現一些彼此不適應狀況。因此，需要加強大部門制的頂層設計，統籌協調、整體推進、督促落實;需要對實施大部門制的價值、目的、目標、路徑進行超前設計。為什么需要摸著石頭過河?對中國而言，實施大部門制并沒有現成的道路可走，沒有現成的經驗可搬，改革者與被改革者還缺乏廣泛達成的共識，社會各界對實施大部門制的成效還缺乏足夠信心。因此，鼓勵有條件的地方先行先試，“摸著石頭過河”，可以吸取教訓，總結經驗，少走彎路，標桿示范，凝聚共識，增強信心，探索出一條中國特色積極穩妥實施大部門制的成功之路。

　　實施大部門制的價值、目的、目標，是頂層設計就應該解決的問題?！懊^過河”，是探索實施大部門制的具體途徑、方式、方法。價值、目的、目標是“摸著石頭過河”的導航儀，為“摸著石頭過河”指明方向;“摸著石頭過河”是實現價值、目的、目標的定位儀，為實現價值、目的、目標及時提供信息反饋。導航儀與定位儀必須密切銜接。只有“摸著石頭過河”，沒有頂層設計之后的及時跟進，先行先試大部門制的地方長期孤軍深入、孤立無援，先行探索可能就會漸行漸弱。只有頂層設計，沒有“摸著石頭過河”，頂層設計也可能曲高和寡、紙上談兵。自2007年黨的十七大提出“探索建立大部門體制”以來，中央始終主張地方先行先試，“摸著石頭過河”，但在中央層面并沒有實施大部門制的頂層設計。2013年9月 15日《中共中央國務院關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》繼續強調“結合地方實際，穩步推進大部門制改革”。“各級政府要從實際工作出發，大膽創新，在更大范圍、更多領域綜合設置機構。特別是在市場監管、農業農村管理、交通運輸、城市規劃建設和市政管理等領域，加大機構和職責整合力度。”“實行綜合設置機構的地方和部門要總結經驗，不斷深化改革，探索完善綜合設置機構的有效運行機制。”我們應盡快結束2020年前中國行政體制改革有頂層設計，但實施大部門制缺乏頂層設計的局面。

　　第二，從中國行政體制改革的既定部署與基本走向來看，目前大部門制先行先試地方遇到的困難會逐步得以克服。先行先試地方普遍遇到的困難有兩個：一是，上級政府部門可憑借專項轉移支付、各種達標評比等公共資源干涉下級地方政府部門設置;二是，先行先試地方與上級對接的部門相對較多(如順德社會工作部對接上級14個部門)，相關會議、匯報應接不暇。從中國行政體制改革的既定部署與基本走向來看，上述兩個問題會逐步得以克服。2013年3月17日開始實施的《國務院機構改革和職能轉變方案》與2013年9月15日下發的《中共中央國務院關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》，可以視為中國行政體制改革的既定部署;2013年11月12日中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對中國行政體制改革又做出了一些全新部署，可以視為中國行政體制改革的基本走向。

　　2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》明確指出，“完善財政轉移支付制度，大幅度減少、合并中央對地方專項轉移支付項目，增加一般性轉移支付規模和比例。將適合地方管理的專項轉移支付項目審批和資金分配工作下放地方政府，相應加強財政、審計監督?！薄俺?、行政法規或國務院有明確規定的外，其他達標、評比、評估和相關檢查活動一律予以取消。”《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》又進一步部署，“清理、整合、規范專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留專項進行甄別，屬地方事務的劃入一般性轉移支付?！盵7]上述部署的改革任務是2020年以前必須完成的，因此，先行先試地方遇到的第一個困難至少會降低難度，甚至有望徹底解決。

　　2008年以前各級政府機構設置的基本格局從來就是上多下少，歷來存在下級對接上級部門較多的問題。只不過先行先試地方對接上級的部門更多而已。根據《中共中央國務院關于地方政府職能轉變與機構改革的意見》(中發[2013]19號文件)規定，自治區工作部門不超過40個，規模小的省、自治區不超過35個，直轄市不超過45個。大城市政府工作部門不超過40個，中等城市不超過32個，縣級政府根據縣情，按14-22個左右掌握。因此，“以少對多”可能是短時間內很難改變的中國行政體制縱向架構基本特征。當前，為了減少對接過多帶來的問題，應在兩個方面下工夫：一是，不要讓先行先試地方孤軍深入的時間過長，上級政府要及時跟進實施大部門制。二是，上級政府要切實改進與創新工作方式，改變以會議落實會議、以文件落實文件的推行方式，將下級政府從文山會海中徹底解放出來。