誤區之五：國外大部門制的通行做法可以涵蓋中國實施大部門制的個性

　　大部門制是市場經濟發達國家摸索的體制模式，我們的實踐尚處于起步階段。2007年10月15日至2013年底，研究國外大部門制的論文與文章共有近百篇，這些文獻一個突出的傾向是，試圖用國外大部門制的通行做法涵蓋中國實施大部門制的個性，淡化了中國實施大部門制的特定內容與特殊方式。即介紹與分析了國外實施大部門制的共性與個性，但很少深入分析中外大部門制的共性與個性;介紹了國外實施大部門制的通行做法與有益經驗，但很少分析現階段中國實施大部門制的特殊性。[8]我們認為，中外實施大部門制具有共性，但中國實施大部門制也有其獨特個性，國外大部門制的通行做法無法涵蓋中國實施大部門制的個性。

　　第一，中外大部門制存在共性。我們必須承認中西方的大部門制具有共性，正是這些共性規范了我們實施大部門制的基本內容。世界上實行市場經濟的國家絕大部分實行大部門制，這是一個基本事實。那么，中外大部門制的共性有哪些?

　　一是組織架構的基本構成要素及其功能有相似性。大部門制的組織架構基本上包括核心化的行政決策中樞、綜合化的政府組成部門和專門化的執行機構。核心化的行政決策中樞重在動議、審定、決斷戰略決策。政府組成部門重在統一行業的標準、規劃、公共政策。以中央政府為例，發達國家政府組成部門相對較少。OECD國家的內閣成員平均19名，內閣部門平均18個。執行機構主要從事具體行政行為。執行機構設置一般有兩種形式：一種是獨立于內閣部門的執行機構，如美國在內閣部之外，設立了61個獨立機構。新加坡在內閣部之外，還有57個法定機構。另一種是內閣部歸口管理的執行機構，如瑞典設立了109個部門管理但相對獨立的執行機構。

　　二是實現決策權、執行權、監督權相互協調、相互制約的運行機制有共性。盡管實現的具體方式有差別，但決策科學、執行高效、監督有力是國外和中國實施大部門制運行機制的共同追求。就政府總體而言，決策權、執行權、監督權是在大部門體制基本構成要素之間配置。行政決策中樞主要就政府戰略決策做出決斷，屬于價值指引下的一攬子式資源配置;政府組成部門主要制定職權范圍內的公共政策，屬于行政決策中樞決策導引下的執行性決策;執行機構主要是依法執行政府或組成部門決策。就一個大部門內部而言，既存在決策權與執行權一體化的狀況，也存在決策權與執行權相互制約與相互協調的狀況。如，美國的內閣部與內閣部在地方的派出機構、英國的內閣部與內閣部歸口管理的執行局、瑞典內閣部與部門歸口管理的執行局等，就屬于典型的大部門內部決策權與執行權相互制約又相互協調的狀況。

　　三是實施大部門制所依托的支撐條件具有共性。支撐條件是實施大部門制必須依托的客觀基礎，大部門制是建立在客觀基礎之上的上層建筑。實施大部門制的支撐條件，可以分為經濟、社會和政治三個維度。其一是經濟條件。市場經濟為實施大部門制提供物質基礎，而實施大部門制為市場經濟提供組織支撐。凡是搞計劃經濟體制，現代意義上的大部門制都不可能建立起來。1981年蘇聯設置64個部委，其中56個是經濟部門。1981我國國務院有100個部門，其中52個部委是專業經濟部門。其二是社會條件。社會需求強度會從根本上決定實施大部門制的優先領域以及實施進度。上世紀70年代，美國政府整合了8個部門的職能成立了運輸部，其背后的真正動力，就是當時部門割據的交通管理體制使得交通事故居高不下的社會壓力。其三是政治條件。政治家和立法機關的強力推動，是行政權力重新配置的先決條件。推進實施大部門制的快慢緩急，最后的成功與失敗，從某種意義上講，政治家和立法機關的推動力度，才是真正的、根本的區別。

　　第二，中國實施大部門制也有其獨特個性。在承認中外實施大部門制存在共性特征的前提之下，我們還必須對中國實施大部門制的個性給予充分的關注。“每一個國家都包含著許多歷史事件、創傷、失敗和成功的結果。這些結果反過來創立了特殊的習慣、風俗、制度、行為方式與世界觀。人們不能認為公共行政能夠擺脫這些條件作用的影響，或者認為它能夠以某種方式獨立于和隔離于它在其中發展起來的文化環境和社會環境。”[9]那么，中國實施大部門制的個性有哪些?

　　一是“底色”不同。中國與其他國家在行政體制上存在一些根本性的區別。首先，中國行政權力是雙載體。政府及其部門并不是唯一的行政權力主體，黨委部門也是擁有行政權力的主體之一。[10]其次，從實踐上來看，中國行政領導體制不是單純的首長負責制，而是首長負責制與分管領導體制并存的領導體制。“國務院實行總理負責制。總理領導國務院工作。副總理、國務委員協助總理工作。”(《國務院組織法》第2條)中國各級政府副職實際上具有各自分管領域，這一點與絕大部分國家政府有本質區別。

　　二是現實基礎不同。中國當前尚處于經濟社會全面轉型的發展階段，與發達國家相比，中國現階段實施大部門制的現實基礎仍有一定差距。首先，市場經濟的成熟程度還不夠，市場在資源配置中的決定性作用還沒有落地生根，政府直接干預微觀經濟依然過多，生產要素市場發展依然滯后。其次，社會組織培育發展不足與規范管理不夠問題并存，難以有效承接政府轉移的職能。在美國每197個人中有一個社會組織，印度每400個人中有一個社會組織，而在中國，每2967個人中才擁有一個社會組織。再次，中國社會主義民主的實現程度需要進一步提高，對權力運行的制約與監督還要進一步強化。

　　三是歷史使命不同。國外實施大部門制都是在特定歷史條件下為了解決特定的現實問題。有的是為了加強行政領導權，如美國;[11]有的是為了減少部門職責交叉，如英國;[12]有的是為了徹底結束部門割據的狀態，試圖走出經濟長期停滯的困局，如日本。而中國實施大部門制肩負著獨特的歷史使命，即為五位一體的建設(經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設、生態文明建設)提供組織保障與支撐。

　　第三，中國實施大部門制既要建設一些共性的內容，也要充分考慮一些特定的內容、方式以及風險。中國實施大部門制需要建設的共性內容主要有：一是當前國務院及各級地方政府的組成部門還有進一步壓縮的空間。二是應積極探索并盡快明確“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”的實現形式。在中央政府層面，應進一步明確國務院與各組成部門之間的決策權邊界;理順國務院直屬機構與相關部委之間的職責關系;應按決策權與執行權相互分離與相互協調的要求重新規范部委與部委管理的國家局之間的關系。在地方政府層面，也應積極探索多種實現方式。三是當前應全面深化經濟體制改革，使市場在資源配置中起決定性作用;應繼續深入推進行政審批制度改革，推進社會體制綜合改革，使社會盡快享受到更多的實施大部門制帶來的好處，使社會力量獲得更多的與政府協同共治的空間。

　　頂層設計與摸著石頭過河相結合，是中國實施大部門制的特定方式。而部門合并帶來的權力相對集中，弱化了部門之間本來存在的權力制約，加大了監督的難度，這是我國實施大部門制需要特別關注的風險。