作者：國家信息中心　胡擁軍；國務院發展研究中心　高慶鵬

　　加快推進農民工市民化是當前以及未來較長時期城鎮化發展的主要任務。黨的十八屆三中全會明確了城鎮化發展的總體思路，2013年中央城鎮化工作會議進一步提出了加快推進農民工市民化的具體要求。根據國家統計局監測數據，2012年全國農民工總數超過2.6億人，其中外出農民工超過1.5億人。在現行城鄉二元戶籍制度下，絕大部分農民工盡管在職業上實現了非農化，但在戶籍身份上尚未實現非農化，無法平等共享城鎮就業、教育、醫療、住房、社保等方面的公共服務，呈現顯著的“半城鎮化”特征。

　　自改革開放以來，盡管統計意義上的城鎮化率穩步提升，但農民工市民化進程明顯滯后，其癥結在于沒有處理好農民工市民化成本的分攤問題。所謂農民工市民化成本，是指使農民工在身份、地位、價值觀、社會權利以及生產、生活方式等方面全面向城市市民化轉化并順利融入城市社會所必須投入的最低資金量，其分攤機制能否理順決定了新型城鎮化的發展成效。結合國外城鎮化發展經驗以及國內各地探索，加快推進農民工市民化需要圍繞其成本分攤問題重點處理好如下五大關系。

　　第一，處理好政府分攤與市場分攤的關系。

　　農民工市民化成本一般包括因新增城鎮人口而產生的水電路網等基礎設施、文教體衛等公共設施的投資，養老、醫療、失業、生育保險等社會保障費用，就業培訓、文化保健、最低生活保障等社會福利、社會救助支出，以及為適應城市工作技能、生活方式需要而新增的成本。其中既包括政府需要承擔的公共成本，也包括企業、個人需要承擔的市場成本。然而，已有的政策研究，往往把企業、個人承擔的市場成本與政府承擔的公共成本混為一談，客觀上夸大了加快推進農民工市民化的公共財政支出壓力。以醫療保險為例，農民工參加城鎮職工養老保險一般由雇主或單位按工資的12%繳納，個人按工資的2%繳納，各地政府只承擔城鎮職工醫療保險的經辦費用和彌補城鎮職工醫療保險費用缺口，只有當農民工隨遷子女、父母等參加城鎮居民醫療保險時，才需要當地公共財政予以繳費補助，而目前一些研究將所有繳費補助都算在了當期成本中。因此，加快推進農民工市民化亟需正確理清政府、企業、個人在農民工市民化成本上的分攤責任，既要避免夸大政府的公共財政支出規模，也要避免向企業、個人甩包袱的傾向。

　　第二，處理好中央分攤與地方分攤的關系。

　　農民工市民化是一個涉及基礎設施建設、公共服務供給、社會福利保障的系統工程，需要中央與地方政府龐大的公共財政支出。一方面，在現行財稅體制下，財權向中央上移、事權向地方下放造成了地方政府無力承擔農民工市民化的各項公共支出；另一方面，中央政府對地方政府的轉移支付是以戶籍人口的公共需求為基礎調適，尚未建立起針對農民工及其隨遷家屬跨區流動的轉移支付調整機制。因此，為了加快推進農民工市民化，亟需合理調整中央與地方政府在農民工市民化中的支出責任。一是根據公共支出的外溢性優化中央與地方政府的分攤責任，中央政府承擔跨區域基礎設施建設以及社會保險、教育醫療、住房保障等基本公共服務需要全國統籌部分，地方政府承擔公用設施建設以及衛生健康服務、就業創業指導等地方性公共事項。二是根據農民工群體的跨區性優化中央與地方政府的分攤責任，中央政府重點解決跨省流動農民工的市民化成本，地方政府重點解決省內流動農民工的市民化成本。三是建立健全與居住證人口數量掛鉤的財政轉移支付制度，重點考慮中央轉移支付對農民工社保、醫療、教育等民生需求的覆蓋，建立農民工市民化專項補助資金，形成“錢隨人走”、“錢隨事走”的機制。

　　第三，處理好輸入地分攤與輸出地分攤的關系。

　　據統計，2012年全國跨省流動農民工為7647萬人，占外出農民工總量的46.8%，其中廣東、江蘇、浙江、山東、上海、北京等東部省份是主要農民工輸入地，而四川、河南、湖南、湖北、河北等中西部省份是主要農民工輸出地。然而，盡管農民工成為輸入地產業工人的重要組成部分，為輸入地經濟社會發展作出了重要貢獻，但他們無法在輸入地享受各項公共服務，仍然由輸出地政府承擔其相應的新農村養老保險、新農村合作醫療、子女義務教育以及留守老人的各項公共支出，實際上形成了經濟發展水平相對較低的輸出地補貼經濟發展水平相對較高的輸入地。以河南省為例，2011年跨省轉移的農民工大約1200萬，處于義務教育階段的留守子女據估計有160萬，按生均教育事業費估算，僅此一項需要年均財政支出70億元。因此，為了加快推進農民工市民化，亟需建立健全輸入地與輸出地之間的利益補償機制，針對農民工在輸出地享受社會保障、子女教育等公共服務的情形，探索輸入地對輸出地轉移支付、對口支援等形式的利益補償形式，加快推進輸入地基本公共服務覆蓋農民工群體。