作者：浙江財經大學工商管理學院副教授　牛少鳳

　　十八屆三中全會對我國全面深化改革作出了重大戰略部署，其中一個十分突出的亮點就是首次在黨和國家的最高層面提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的全新提法。因而，針對作為創新社會治理體系當中十分重要一環的食品安全問題，本文旗幟鮮明、與時俱進地提出“食品安全治理”的概念與說法。

　　筆者嘗試這樣界定“食品安全治理”：構建以“政府、企業、市場、公眾”為主體的“四位一體”現代治理體系，建立以“嚴謹標準、嚴格監管、嚴厲處罰、嚴肅問責”為核心的現代治理制度，不斷提高食品安全治理能力，從而實現食品安全監督管理上的多向互動、協調共治的一種良性狀態。如何更好地往這樣的方向發展呢？應該說，研究借鑒國外特別是發達國家在食品安全監管方面的成功經驗，無疑對中國構建食品安全治理體系、提高食品安全治理能力具有重要意義。

　　第一，學習借鑒國外食品安全監管有益經驗。國際上比較共同的經驗大致可以概括以下幾個主要方面：形成了一套相對內化的食品安全道德體系作為保障治理的前提，構建了一套相對完備的食品安全法規體系作為保障治理的基石，制定了一套相對嚴格的食品安全標準體系作為保障治理的準繩，形成了一套相對高效的食品安全監管體系作為保障治理的主體。

　　1.通過法律的形式明確監管部門的權力、義務和責任。國外食品安全管理結構出現由分散化向集中化發展的趨勢，即由原先的多部門分散管理或單一部門管理，向“一個部門監管為主，多個部門為輔”的合作管理結構演變。比如，美國最新的《FDA 食品安全現代化法案》中，對FDA（美國食品和藥物監督管理局的簡稱）的權力范圍、職責、義務等做出了詳細的規定。日本政府在 2003 年成立了國家食品安全委員會，專門負責食品安全監管的協調和領導工作，負責組織協調各個相關職能機構的監管工作。總的來說，發達國家所采取的單部門監管體制，或由一個部門統一協調的綜合性監管體制，在實際運作中，發揮主管部門核心作用的同時，部門之間相互合作，充分發揮各自的職能作用，從而保證監管成效。

　　2.構建從“農田到餐桌”全過程監控體系，實現了從“事后控制”到“事前預防”的轉變。具體環節包括生產、收獲、加工、包裝、運輸、貯藏和銷售等；監管對象包括化肥、農藥、飼料、材料、運輸工具、食品標簽等。通過全程監管，對可能會給食品安全構成潛在危害的風險加以防范，避免重要環節的缺失，并以此為基礎實行食品追溯制度。其中歐盟就通過食品追溯制度來要求飼料、食品經銷商，對原料來源進行記錄保存，農民或養殖企業對飼養牲畜的詳細過程進行記錄；建立轉基因生物跟蹤系統，要求生產企業及食品經營者保留其經手的轉基因食品的詳細信息，這些信息保留時間不得少于5年，以此確保對轉基因食品的可追溯性。

　　3.制定較為完善的食品安全標準與較為嚴密的法規。構建立體層次，多方面的農產品質量安全管理立法，由議會通過法律來對食品質量安全管理做出較為原則的規定外，大量的法律條文的細化和技術性規定都授權行政機關以法令和條例的形式做出。這種不同層級、不同方面的農產品質量安全管理法規互相配合而又各有側重，形成比較嚴密的農產品質量安全管理法規體系，法律法規涵蓋所有食品類別，涉及整條食物鏈的各個環節，為農產品質量安全管理提供了充分的法律依據和執法手段。從標準來說，當前最重要的國際食品標準有兩大系統，ISO系統的食品標準和CAC系統的食品標準。各個國家也相應制訂國內統一的標準體系。美國的食品標準分為三個層次：一是國家標準，由政府機構制訂；二是行業標準，由民間團體如美國奶制品學會等制定；三是企業標準，由農場主或公司制定的企業操作規范，其中最有權威性的是行業標準，是美國標準的主體。

　　4.重視建立科學先進的檢測技術體系。發達國家非常重視食品衛生安全檢測體系的建設，并通過先進檢測體系進行食品質量與衛生安全的監管。美國聯邦谷物檢測系統，包含樣本檢測和監督系統、主觀檢測和評價系統、市場監控和早期預警計劃等，機構組織嚴密，技術先進。實施國家質量保證“質量控制計劃（QA/QC）”，是所有官方檢驗機構參與的統一體系。歐盟國家政府檢測檢驗則是圍繞建立（HACC）系統而進行的，強調生產企業利用（HACCP）來監督和控制生產操作過程，檢驗檢測可以在可能發生危害的任何環節進行。這樣操作保證了檢測標準在統一體系下進行，增強了不同標準的協調性。荷蘭建立了完善的食品檢測檢驗體系，包括商品檢驗、農藥殘留物檢測、污染物檢驗、獸藥殘留物和激素檢測等。德國的食品安全檢測檢驗體系有三個環節，一是企業自我檢測檢驗；二是中性外部機構的檢測檢驗：三是政府檢測檢驗，由德國農業部下屬的消費者健康保護與獸醫學聯邦研究所承擔。

　　5.強調第三方力量，社會公眾參與食品安全監管程度較高。明文立法規定了公眾對食品安全政策的知情權和參與權。公眾通過互聯網向消費者協會等組織和管理部門及時反映食品安全方面的問題，監督食品質量安全。社會公眾參與食品安全監管可以直接為政府監管部門提供食品安全信息，有利于監督食品安全行政監管部門執法的公正性，促進督促立法機構強化食品安全立法，強化食品安全司法監管。美國特別重視公眾的食品案例知情權，強調每一項政策制定過程中的透明性，通過已建立的有效的食品安全信息系統來實現全信息披露、信息采集、風險分析及信息反饋等工作。