作者：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院副教授　牛少鳳

　　十八屆三中全會(huì)對(duì)我國(guó)全面深化改革作出了重大戰(zhàn)略部署，其中一個(gè)十分突出的亮點(diǎn)就是首次在黨和國(guó)家的最高層面提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全新提法。因而，針對(duì)作為創(chuàng)新社會(huì)治理體系當(dāng)中十分重要一環(huán)的食品安全問題，本文旗幟鮮明、與時(shí)俱進(jìn)地提出“食品安全治理”的概念與說法。

　　筆者嘗試這樣界定“食品安全治理”：構(gòu)建以“政府、企業(yè)、市場(chǎng)、公眾”為主體的“四位一體”現(xiàn)代治理體系，建立以“嚴(yán)謹(jǐn)標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格監(jiān)管、嚴(yán)厲處罰、嚴(yán)肅問責(zé)”為核心的現(xiàn)代治理制度，不斷提高食品安全治理能力，從而實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)督管理上的多向互動(dòng)、協(xié)調(diào)共治的一種良性狀態(tài)。如何更好地往這樣的方向發(fā)展呢？應(yīng)該說，研究借鑒國(guó)外特別是發(fā)達(dá)國(guó)家在食品安全監(jiān)管方面的成功經(jīng)驗(yàn)，無疑對(duì)中國(guó)構(gòu)建食品安全治理體系、提高食品安全治理能力具有重要意義。

　　第一，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外食品安全監(jiān)管有益經(jīng)驗(yàn)。國(guó)際上比較共同的經(jīng)驗(yàn)大致可以概括以下幾個(gè)主要方面：形成了一套相對(duì)內(nèi)化的食品安全道德體系作為保障治理的前提，構(gòu)建了一套相對(duì)完備的食品安全法規(guī)體系作為保障治理的基石，制定了一套相對(duì)嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系作為保障治理的準(zhǔn)繩，形成了一套相對(duì)高效的食品安全監(jiān)管體系作為保障治理的主體。

　　1.通過法律的形式明確監(jiān)管部門的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任。國(guó)外食品安全管理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)由分散化向集中化發(fā)展的趨勢(shì)，即由原先的多部門分散管理或單一部門管理，向“一個(gè)部門監(jiān)管為主，多個(gè)部門為輔”的合作管理結(jié)構(gòu)演變。比如，美國(guó)最新的《FDA 食品安全現(xiàn)代化法案》中，對(duì)FDA（美國(guó)食品和藥物監(jiān)督管理局的簡(jiǎn)稱）的權(quán)力范圍、職責(zé)、義務(wù)等做出了詳細(xì)的規(guī)定。日本政府在 2003 年成立了國(guó)家食品安全委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)工作，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)各個(gè)相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作?？偟膩碚f，發(fā)達(dá)國(guó)家所采取的單部門監(jiān)管體制，或由一個(gè)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合性監(jiān)管體制，在實(shí)際運(yùn)作中，發(fā)揮主管部門核心作用的同時(shí)，部門之間相互合作，充分發(fā)揮各自的職能作用，從而保證監(jiān)管成效。

　　2.構(gòu)建從“農(nóng)田到餐桌”全過程監(jiān)控體系，實(shí)現(xiàn)了從“事后控制”到“事前預(yù)防”的轉(zhuǎn)變。具體環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)、收獲、加工、包裝、運(yùn)輸、貯藏和銷售等；監(jiān)管對(duì)象包括化肥、農(nóng)藥、飼料、材料、運(yùn)輸工具、食品標(biāo)簽等。通過全程監(jiān)管，對(duì)可能會(huì)給食品安全構(gòu)成潛在危害的風(fēng)險(xiǎn)加以防范，避免重要環(huán)節(jié)的缺失，并以此為基礎(chǔ)實(shí)行食品追溯制度。其中歐盟就通過食品追溯制度來要求飼料、食品經(jīng)銷商，對(duì)原料來源進(jìn)行記錄保存，農(nóng)民或養(yǎng)殖企業(yè)對(duì)飼養(yǎng)牲畜的詳細(xì)過程進(jìn)行記錄；建立轉(zhuǎn)基因生物跟蹤系統(tǒng)，要求生產(chǎn)企業(yè)及食品經(jīng)營(yíng)者保留其經(jīng)手的轉(zhuǎn)基因食品的詳細(xì)信息，這些信息保留時(shí)間不得少于5年，以此確保對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的可追溯性。

　　3.制定較為完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)與較為嚴(yán)密的法規(guī)。構(gòu)建立體層次，多方面的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理立法，由議會(huì)通過法律來對(duì)食品質(zhì)量安全管理做出較為原則的規(guī)定外，大量的法律條文的細(xì)化和技術(shù)性規(guī)定都授權(quán)行政機(jī)關(guān)以法令和條例的形式做出。這種不同層級(jí)、不同方面的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理法規(guī)互相配合而又各有側(cè)重，形成比較嚴(yán)密的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理法規(guī)體系，法律法規(guī)涵蓋所有食品類別，涉及整條食物鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理提供了充分的法律依據(jù)和執(zhí)法手段。從標(biāo)準(zhǔn)來說，當(dāng)前最重要的國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)有兩大系統(tǒng)，ISO系統(tǒng)的食品標(biāo)準(zhǔn)和CAC系統(tǒng)的食品標(biāo)準(zhǔn)。各個(gè)國(guó)家也相應(yīng)制訂國(guó)內(nèi)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系。美國(guó)的食品標(biāo)準(zhǔn)分為三個(gè)層次：一是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，由政府機(jī)構(gòu)制訂；二是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，由民間團(tuán)體如美國(guó)奶制品學(xué)會(huì)等制定；三是企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，由農(nóng)場(chǎng)主或公司制定的企業(yè)操作規(guī)范，其中最有權(quán)威性的是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，是美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的主體。

　　4.重視建立科學(xué)先進(jìn)的檢測(cè)技術(shù)體系。發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視食品衛(wèi)生安全檢測(cè)體系的建設(shè)，并通過先進(jìn)檢測(cè)體系進(jìn)行食品質(zhì)量與衛(wèi)生安全的監(jiān)管。美國(guó)聯(lián)邦谷物檢測(cè)系統(tǒng)，包含樣本檢測(cè)和監(jiān)督系統(tǒng)、主觀檢測(cè)和評(píng)價(jià)系統(tǒng)、市場(chǎng)監(jiān)控和早期預(yù)警計(jì)劃等，機(jī)構(gòu)組織嚴(yán)密，技術(shù)先進(jìn)。實(shí)施國(guó)家質(zhì)量保證“質(zhì)量控制計(jì)劃（QA/QC）”，是所有官方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)參與的統(tǒng)一體系。歐盟國(guó)家政府檢測(cè)檢驗(yàn)則是圍繞建立（HACC）系統(tǒng)而進(jìn)行的，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)企業(yè)利用（HACCP）來監(jiān)督和控制生產(chǎn)操作過程，檢驗(yàn)檢測(cè)可以在可能發(fā)生危害的任何環(huán)節(jié)進(jìn)行。這樣操作保證了檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)在統(tǒng)一體系下進(jìn)行，增強(qiáng)了不同標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)性。荷蘭建立了完善的食品檢測(cè)檢驗(yàn)體系，包括商品檢驗(yàn)、農(nóng)藥殘留物檢測(cè)、污染物檢驗(yàn)、獸藥殘留物和激素檢測(cè)等。德國(guó)的食品安全檢測(cè)檢驗(yàn)體系有三個(gè)環(huán)節(jié)，一是企業(yè)自我檢測(cè)檢驗(yàn)；二是中性外部機(jī)構(gòu)的檢測(cè)檢驗(yàn)：三是政府檢測(cè)檢驗(yàn)，由德國(guó)農(nóng)業(yè)部下屬的消費(fèi)者健康保護(hù)與獸醫(yī)學(xué)聯(lián)邦研究所承擔(dān)。

　　5.強(qiáng)調(diào)第三方力量，社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管程度較高。明文立法規(guī)定了公眾對(duì)食品安全政策的知情權(quán)和參與權(quán)。公眾通過互聯(lián)網(wǎng)向消費(fèi)者協(xié)會(huì)等組織和管理部門及時(shí)反映食品安全方面的問題，監(jiān)督食品質(zhì)量安全。社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管可以直接為政府監(jiān)管部門提供食品安全信息，有利于監(jiān)督食品安全行政監(jiān)管部門執(zhí)法的公正性，促進(jìn)督促立法機(jī)構(gòu)強(qiáng)化食品安全立法，強(qiáng)化食品安全司法監(jiān)管。美國(guó)特別重視公眾的食品案例知情權(quán)，強(qiáng)調(diào)每一項(xiàng)政策制定過程中的透明性，通過已建立的有效的食品安全信息系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)全信息披露、信息采集、風(fēng)險(xiǎn)分析及信息反饋等工作。