作者：國家行政學(xué)院教授，北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所教授 丁元竹

　　如何形成適應(yīng)全面深化改革的思維方式和領(lǐng)導(dǎo)方式，是關(guān)系到應(yīng)對改革艱巨性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性的關(guān)鍵問題之一，這就要求，在政策制定中，要考慮總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào);在實施過程中，整體推進(jìn)、督導(dǎo)落實;在后期要科學(xué)評估，使各項政策行之有效。要逐步建立和完善實施全面深化改革的綜合決策機(jī)制。筆者認(rèn)為，綜合決策既是一個探索過程，又是一個參與過程。所謂探索是指在決策之前，決策者應(yīng)會同專家對決策的目標(biāo)和實際狀況進(jìn)行研究和評估，提出目標(biāo)和具體運作手段，并隨著政策實施進(jìn)行監(jiān)督和修正。所謂參與是指被實施政策的地區(qū)和部門的利益群體和個人都要參與政策的討論和政策制定，并參與政策實施，這些參與者或者在實施綜合決策的過程中獲得利益，或者在政策的實施過程中失去利益。綜合決策就是要在對各種利益群體沖突目標(biāo)的協(xié)調(diào)中實現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)。

　　在法制基礎(chǔ)上完善全面深化改革的綜合決策機(jī)制

　　全面深化改革政策的制定和實施依賴于各個利益相關(guān)者的參與，要研究各部門是如何認(rèn)識和對待經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革、生態(tài)環(huán)境體制改革的相互關(guān)系，厘清每一個部門的目標(biāo)是什么?它們?nèi)绾芜_(dá)到這些目標(biāo)?各部門的影響是什么?跨部門分析要求檢驗主要部門之間的關(guān)系，分析部門與部門之間的影響。例如，霧霾問題已經(jīng)成為當(dāng)前社會高度關(guān)注的問題，中共北京市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組建立與霧霾治理有關(guān)的專門小組。從歷史的經(jīng)驗看，20世紀(jì)50年代，美國經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時也給生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力，1974年，亞利桑那特區(qū)的霧霾天氣持續(xù)3個月，創(chuàng)下153天無降雨的歷史紀(jì)錄。針對這種情況，美國聯(lián)邦政府和各州政府采取雙重治理體系來應(yīng)對：以聯(lián)邦法律為基本框架，各州因地制宜治理霧霾，同時針對霧霾的區(qū)域性特征，打破州界，依據(jù)經(jīng)濟(jì)地理情況實施統(tǒng)一一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，同時把排污交易等市場方法與公眾參與有機(jī)結(jié)合起來，終于在20世紀(jì)80年代解決了洛杉礬的“光化學(xué)污染問題”。霧霾背后是一系列的問題，諸如生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活方式、消費模式、自然稟賦等，必須對各類因素整合優(yōu)化，才能得以治理。還有，持續(xù)5年的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，取得了巨大成就，但是問題多多，有目共睹，今年不斷增多的醫(yī)患矛盾就是例證。以公立醫(yī)院改革為例，盡管在改革初期就確定了公立醫(yī)院改革的公益化方向，但是，依然存在諸如財政補(bǔ)償機(jī)制不完善、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人才短缺以及醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體制不能調(diào)動醫(yī)生的積極性等問題，這些問題的解決不僅依賴于醫(yī)院體制機(jī)制本身的改革，也需要政府的財政部門、人事部門，甚至編制部門一道努力，以及醫(yī)生個人的積極參與，大家一道找到解決問題的辦法。醫(yī)療衛(wèi)生作為一種公共服務(wù)，其本質(zhì)是醫(yī)生對患者的關(guān)系，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革理應(yīng)吸收醫(yī)生參與，實現(xiàn)醫(yī)療、醫(yī)保和醫(yī)藥的“三醫(yī)聯(lián)動”，而不僅僅是依靠管理部門和專家制定決策。

　　綜合決策要求有關(guān)部門和利益群體參與決策的所有過程。通過溝通，使決策各部門和決策涉及的各利益群體達(dá)成共識。在一個國家社會結(jié)構(gòu)單一的時候，決策者可以像指揮軍隊一樣引領(lǐng)社會前進(jìn)。當(dāng)利益格局復(fù)雜、社會訴求多元以后，未來的前途在何方就變得不夠明確，應(yīng)當(dāng)把更多的決策交給社會去博弈，交給社會組織去負(fù)責(zé)。深化改革面臨的最大難題利益調(diào)整，幾乎每一項改革背后都是利益關(guān)系。建立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的最大目的就是在協(xié)調(diào)利益關(guān)系，跳出過去相當(dāng)時期，各個部門“自己改自己”的路徑依賴，借助于外部的力量，對自己的癥結(jié)動手術(shù)，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，把改革推向深入。根據(jù)綜合決策的原則，深化改革的所有部門政策和立法都必須通過深改組的研究、討論、評估、試點，方能推動實施。