賦予和保障農民對集體資產的財產權重在深化改革
賦予和保障農民對集體資產的財產權利，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。我們考察分析農民對集體資產的財產權利，不能只局限于農民對集體資產中的一部分的占有、收益等權利。我們的視角是，農民必須對包括承包地（耕地、林地、草地等）、宅基地、集體建設用地、賬面集體資產等在內的全部集體所有制資產擁有財產權利。這就需要我們從推進國家治理現代化的高度，全面深化農村集體產權制度改革，加快推進以財產權利為重點的現代國家制度建設。
一是賦予和保障農民對集體資產的占有權、收益權。（1）農民對承包地的占有權、收益權得到了法律的確認，但法律保障不力。目前對農民承包地占有權、收益權的侵害主要有三個方面的挑戰：一是傳統城鎮化中的征地模式通過強行征地和土地國有化，損害農民對承包地的占有權和收益權；二是地方政府以政績為導向的土地流轉，侵占了農民對承包地的占有權、收益權。三是承包期限問題。比如耕地承包期如何從30年不變到長久不變，至今未能明確定論，農民對承包地的占有權、收益權面臨新的不確定性。（2）農民對宅基地的占有權得到了法律的確認，但沒有賦予農民對宅基地的收益權。在宅基地財產權問題上，既存在賦權不足的問題，又存在護權不力的問題。宅基地應當有序進入市場，必須進一步深化宅基地制度改革，通過修改法律，既賦予農民對宅基地的收益權，又賦予農民對宅基地的轉讓權。在賦予農民合法獲得宅基地及其住房收益權后，可以開征宅基地及其住房收益相關稅收。（3）農民對宅基地以外的集體建設用地的占有權、收益權不明。《物權法》規定的建設用地使用權人對建設用地享有占有、使用和收益的權益，但這只限于國有建設用地，而對農村集體建設用地則沒有賦權。十八屆三中全會明確提出建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。落實這一政策突破，需要更具體的政策規定和立法保障。除宅基地以外的農村集體建設用地，不太便于讓農戶分散占有，但可以通過確權改革，健全收益分配機制，明確農民股權和收益權。（4）農民對集體經濟組織賬面資產的占有權、收益權存在不同的情況。對這種情況，關鍵是在啟動和推進農村集體經濟組織產權制度改革，明確農民對集體經濟組織賬面資產的占有權、收益權。
二是賦予和保障農民對集體資產的有償退出權和繼承權。（1）農民對承包地的有償退出權和繼承權問題。《土地承包法》規定承包方遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方，承包方不交回的，發包方可以收回。這條規定限制和剝奪了農民對承包地的有償退出權。應當盡快修改或廢止上述規定，建立承包地有償退出市場機制，明確農民可以帶著集體資產進入城市，走保障農民財產權利的新型城鎮化道路。（2）農民對宅基地的有償退出權和繼承權問題。應當修改《物權法》，賦予農民對宅基地的收益權和轉讓權，允許宅基地進入市場自由流轉。在市場化和城鎮化進程中，要轉變觀念，加快宅基地的專門立法，賦予和保障農民對宅基地的完整物權。（3）農民對集體經濟組織賬面資產的有償退出權和繼承權問題。在沒有開展農村集體經濟組織產權制度改革的地區，農民無所謂有償退出權和繼承權。在已經開展農村集體經濟組織產權制度改革的地區，在股權管理上，大多數地方不準退股，但可以在內部轉讓股權；有的地方固化股權，實行“生不增、死不減、入不增、出不減”，賦予了農民對股權的繼承權，有的地方實行股權的“生增死減”，等。從全國來說，至今沒有統一規范的股權管理辦法。應當根據形勢發展的需要，制定出臺全國統一的農村集體經濟組織股權管理辦法，明確賦予農民對集體股權的有償退出權和繼承權。
三是賦予和保障農民對集體資產的抵押、擔保權。（1）農民對承包地的抵押、擔保權問題。中央賦予承包經營權抵押、擔保權能后，需要相關的具體政策和基礎制度跟進才能實現目標。首先是要對承包經營權進行確權登記頒證；其次是要改革農村金融體制，特別是要借鑒東亞綜合農協的成功經驗，積極穩妥發展農民合作金融，創新適應農村特點和實際的承包經營權抵押、擔保方式。（2）農民對宅基地的抵押、擔保權問題。從城鎮化發展的形勢來看，我們需要對宅基地制度進行重大改革和突破，這種改革與突破需要吸收各地試點和自發探索的經驗做法，總的趨勢是賦予農民對宅基地完整的用益物權，允許宅基地進入市場流轉，使宅基地與宅基地上的住房名正言順地成為農民的合法財產。（3）農民對集體資產股權的抵押、擔保權問題。實現集體資產股權的抵押、擔保權，重在創新金融體制機制。解決集體資產股權的抵押、擔保問題，需要區分集體股與個人股，同時要區分商業銀行與農民合作銀行。集體股相對來說資產數量較大，如果集體經濟組織具有較好的經營績效，商業銀行應當改變現行的抵押貸款方式，降低對集體股進行融資的門檻；個人股相對來說資產數量較小，商業銀行可能認為其抵押融資的風險較大而不會輕易接納個人股抵押融資。實現集體資產股權抵押、擔保的另一條可行路徑，就是發展農民信用合作組織，在農村內部開展集體資產股權的抵押、擔保，這可能是一條成本和風險相對較小的路徑。發展農村信用合作組織必須根據農村和農民的特點和實際情況，不必照搬商業銀行的經辦模式，但可以借鑒商業銀行成熟的管理方式。這些都需要通過試點進行探索和總結。
