賦予和保障農(nóng)民對集體資產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)重在深化改革

　　賦予和保障農(nóng)民對集體資產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)利，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。我們考察分析農(nóng)民對集體資產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)利，不能只局限于農(nóng)民對集體資產(chǎn)中的一部分的占有、收益等權(quán)利。我們的視角是，農(nóng)民必須對包括承包地（耕地、林地、草地等）、宅基地、集體建設(shè)用地、賬面集體資產(chǎn)等在內(nèi)的全部集體所有制資產(chǎn)擁有財產(chǎn)權(quán)利。這就需要我們從推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的高度，全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快推進(jìn)以財產(chǎn)權(quán)利為重點的現(xiàn)代國家制度建設(shè)。

　　一是賦予和保障農(nóng)民對集體資產(chǎn)的占有權(quán)、收益權(quán)。（1）農(nóng)民對承包地的占有權(quán)、收益權(quán)得到了法律的確認(rèn)，但法律保障不力。目前對農(nóng)民承包地占有權(quán)、收益權(quán)的侵害主要有三個方面的挑戰(zhàn)：一是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中的征地模式通過強行征地和土地國有化，損害農(nóng)民對承包地的占有權(quán)和收益權(quán)；二是地方政府以政績?yōu)閷?dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)，侵占了農(nóng)民對承包地的占有權(quán)、收益權(quán)。三是承包期限問題。比如耕地承包期如何從30年不變到長久不變，至今未能明確定論，農(nóng)民對承包地的占有權(quán)、收益權(quán)面臨新的不確定性。（2）農(nóng)民對宅基地的占有權(quán)得到了法律的確認(rèn)，但沒有賦予農(nóng)民對宅基地的收益權(quán)。在宅基地財產(chǎn)權(quán)問題上，既存在賦權(quán)不足的問題，又存在護權(quán)不力的問題。宅基地應(yīng)當(dāng)有序進(jìn)入市場，必須進(jìn)一步深化宅基地制度改革，通過修改法律，既賦予農(nóng)民對宅基地的收益權(quán)，又賦予農(nóng)民對宅基地的轉(zhuǎn)讓權(quán)。在賦予農(nóng)民合法獲得宅基地及其住房收益權(quán)后，可以開征宅基地及其住房收益相關(guān)稅收。（3）農(nóng)民對宅基地以外的集體建設(shè)用地的占有權(quán)、收益權(quán)不明。《物權(quán)法》規(guī)定的建設(shè)用地使用權(quán)人對建設(shè)用地享有占有、使用和收益的權(quán)益，但這只限于國有建設(shè)用地，而對農(nóng)村集體建設(shè)用地則沒有賦權(quán)。十八屆三中全會明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。落實這一政策突破，需要更具體的政策規(guī)定和立法保障。除宅基地以外的農(nóng)村集體建設(shè)用地，不太便于讓農(nóng)戶分散占有，但可以通過確權(quán)改革，健全收益分配機制，明確農(nóng)民股權(quán)和收益權(quán)。（4）農(nóng)民對集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn)的占有權(quán)、收益權(quán)存在不同的情況。對這種情況，關(guān)鍵是在啟動和推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，明確農(nóng)民對集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn)的占有權(quán)、收益權(quán)。

　　二是賦予和保障農(nóng)民對集體資產(chǎn)的有償退出權(quán)和繼承權(quán)。（1）農(nóng)民對承包地的有償退出權(quán)和繼承權(quán)問題。《土地承包法》規(guī)定承包方遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方，承包方不交回的，發(fā)包方可以收回。這條規(guī)定限制和剝奪了農(nóng)民對承包地的有償退出權(quán)。應(yīng)當(dāng)盡快修改或廢止上述規(guī)定，建立承包地有償退出市場機制，明確農(nóng)民可以帶著集體資產(chǎn)進(jìn)入城市，走保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的新型城鎮(zhèn)化道路。（2）農(nóng)民對宅基地的有償退出權(quán)和繼承權(quán)問題。應(yīng)當(dāng)修改《物權(quán)法》，賦予農(nóng)民對宅基地的收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，允許宅基地進(jìn)入市場自由流轉(zhuǎn)。在市場化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要轉(zhuǎn)變觀念，加快宅基地的專門立法，賦予和保障農(nóng)民對宅基地的完整物權(quán)。（3）農(nóng)民對集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn)的有償退出權(quán)和繼承權(quán)問題。在沒有開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的地區(qū)，農(nóng)民無所謂有償退出權(quán)和繼承權(quán)。在已經(jīng)開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的地區(qū)，在股權(quán)管理上，大多數(shù)地方不準(zhǔn)退股，但可以在內(nèi)部轉(zhuǎn)讓股權(quán)；有的地方固化股權(quán)，實行“生不增、死不減、入不增、出不減”，賦予了農(nóng)民對股權(quán)的繼承權(quán)，有的地方實行股權(quán)的“生增死減”，等。從全國來說，至今沒有統(tǒng)一規(guī)范的股權(quán)管理辦法。應(yīng)當(dāng)根據(jù)形勢發(fā)展的需要，制定出臺全國統(tǒng)一的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)管理辦法，明確賦予農(nóng)民對集體股權(quán)的有償退出權(quán)和繼承權(quán)。

　　三是賦予和保障農(nóng)民對集體資產(chǎn)的抵押、擔(dān)保權(quán)。（1）農(nóng)民對承包地的抵押、擔(dān)保權(quán)問題。中央賦予承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能后，需要相關(guān)的具體政策和基礎(chǔ)制度跟進(jìn)才能實現(xiàn)目標(biāo)。首先是要對承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證；其次是要改革農(nóng)村金融體制，特別是要借鑒東亞綜合農(nóng)協(xié)的成功經(jīng)驗，積極穩(wěn)妥發(fā)展農(nóng)民合作金融，創(chuàng)新適應(yīng)農(nóng)村特點和實際的承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保方式。（2）農(nóng)民對宅基地的抵押、擔(dān)保權(quán)問題。從城鎮(zhèn)化發(fā)展的形勢來看，我們需要對宅基地制度進(jìn)行重大改革和突破，這種改革與突破需要吸收各地試點和自發(fā)探索的經(jīng)驗做法，總的趨勢是賦予農(nóng)民對宅基地完整的用益物權(quán)，允許宅基地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，使宅基地與宅基地上的住房名正言順地成為農(nóng)民的合法財產(chǎn)。（3）農(nóng)民對集體資產(chǎn)股權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)問題。實現(xiàn)集體資產(chǎn)股權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)，重在創(chuàng)新金融體制機制。解決集體資產(chǎn)股權(quán)的抵押、擔(dān)保問題，需要區(qū)分集體股與個人股，同時要區(qū)分商業(yè)銀行與農(nóng)民合作銀行。集體股相對來說資產(chǎn)數(shù)量較大，如果集體經(jīng)濟組織具有較好的經(jīng)營績效，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)行的抵押貸款方式，降低對集體股進(jìn)行融資的門檻；個人股相對來說資產(chǎn)數(shù)量較小，商業(yè)銀行可能認(rèn)為其抵押融資的風(fēng)險較大而不會輕易接納個人股抵押融資。實現(xiàn)集體資產(chǎn)股權(quán)抵押、擔(dān)保的另一條可行路徑，就是發(fā)展農(nóng)民信用合作組織，在農(nóng)村內(nèi)部開展集體資產(chǎn)股權(quán)的抵押、擔(dān)保，這可能是一條成本和風(fēng)險相對較小的路徑。發(fā)展農(nóng)村信用合作組織必須根據(jù)農(nóng)村和農(nóng)民的特點和實際情況，不必照搬商業(yè)銀行的經(jīng)辦模式，但可以借鑒商業(yè)銀行成熟的管理方式。這些都需要通過試點進(jìn)行探索和總結(jié)。