第四，處理好一次性成本分攤與連續性成本分攤的關系。

　　農民工市民化成本既包括需要一次性投入的市政、醫院、學校、保障房以及相關的公共管理服務設施等，也包括需要按年度支出的社會保障、低保救助、義務教育、衛生保健等。從農民工市民化成本分攤的時間維度來看，一個誤區是把按年度連續支出的成本加總后與一次性成本混為一談，其結果是誤判了農民工市民化的一次性投入規模，無法正確反映各年度農民工市民化成本的分攤情況。以義務教育為例，按照“兩個為主”的方針，除了為農民工隨遷子女新建公辦學校是一次性投入外，生均教育事業費實際上是按學年度投入的，因此輸入地政府對農民工隨遷子女的義務教育投入并不會帶來較大的財政壓力。此外，在農民工市民化成本中，除了需要一次性支出的即期成本外，相當一部分是需要未來連續支付的遠期成本。以養老保險為例，2012年農民工平均年齡約37歲，如果在輸入地參與城鎮基本養老保險的話，其養老保險的支付需要等農民工年滿60歲后才會發生，其繳納的養老保險費用一定程度上還能彌補當期養老保險的支付缺口。

　　因此，為了加快推進農民工市民化，需要在較長的時間維度里處理好一次性成本分攤與連續性成本分攤的關系，著力實現不同年份之間的平滑分攤，一方面充分利用市場機制、引入社會資本來促進市政、醫院、學校、保障房等一次性投入在較長時間內的分攤，另一方面對需要連續支出的公共服務、社會福利等支出項目，需要建立可持續的財政保障機制，把農民工市民化的連續性公共支出項目納入中長期財政預算框架，并針對需要遠期支付的養老保險，將社會統籌基金與個人賬戶基金實行分賬管理，消除“混賬”、“空賬”，逐步做實個人賬戶。

　　第五，處理好成本分攤責任與成本分攤能力的關系。

　　農民工市民化成本的合理分攤既要理清政府、企業與個人的成本分攤責任，也要綜合考慮不同主體的成本分攤能力。從農民工來看，農民工自身承擔市民化個人成本的能力相對薄弱。2012年外出農民工人均月收入2290元，扣除生活成本月均結余1557元，以按城鎮職工標準繳納“五險一金”為例，僅此一項，農民工需要支出的費用就占到其工資額的23%左右，因此亟需探索參照城鎮居民養老保險、醫療保險的辦法對低收入農民工予以繳費補助。

　　從用工企業來看。在原材料、勞動力、資金等投入成本上漲以及國內外市場需求乏力的情況下，企業利潤率普遍較低。據統計，2011年中小企業整體利潤率已不足3%，如果以按城鎮職工標準為農民工繳納“五險一金”的話，需要新增支出占工資總額47%的費用，將大幅提升中小企業的社保成本，因此需要考慮農民工用工企業的實際情況調整其繳費標準、設立繳費分檔、建立繳費補貼等。

　　從政府來看，中央到地方各級政府在農民工市民化中的成本分攤責任與財政保障能力匹配失衡。2011年中央本級財政收入占全國財政收入總額的49.4%，而中央本級財政支出占全國的比例僅為15.1%，與中央相比，各級地方政府分攤市民化成本的財政保障能力相對薄弱，這就需要逐步建立地方主體稅種，建立健全地方債券發行管理制度，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。根據2013年中央城鎮化工作會議精神，中小城市與建制鎮是加快推進農民工市民化的重點，但是在現行城鎮行政體制下，“職能同構”的五級城市（鎮）政府之間的利益博弈，導致各級城市政府之間財權與事權的分配失衡，各級中心城市通過行政資源集中實現行政區域內的壟斷式自我擴張，而吸納大部分農民工就業的中小城市與小城鎮則無法獲取充足的公共資源，因此，要穩步推進強縣擴權改革，對工商、稅收、投資、土地等管理權限有序下放到縣級城市政府，穩步推進合鄉并鎮與強鎮擴權改革，賦予經濟社會發展條件較好的中心鎮建立一級獨立財政和行政管理體制，提高中小城市與小城鎮為農民工安排基礎設施建設與公共服務供給的財政保障能力。

　　總體而言，協調農民工市民化成本分攤的五大關系是一個廣泛的利益結構調整過程，也是一個全面的制度創新過程，更是全面深化改革的具體體現，它將深刻影響農民工市民化推進進度和新型城鎮化發展成效。

　　（本文系國家自然科學基金資助項目《邁向全面小康的農民工市民化成本分擔機制研究——基于全生命周期的成本測算》（71303065）的階段性成果）