作者：中共北京市委黨校法學部　王 菲

　　世界杯“激戰(zhàn)正酣”，世界范圍內(nèi)網(wǎng)絡(luò)非法賭球活動也急劇增多。據(jù)調(diào)查，世界杯期間參賭人員成幾何級數(shù)暴增，這從一個角度反映了人們參與博彩活動的強大需求，然而與之相應的是管理問題日益突出。目前，中國大陸彩票（包括福利彩票和體育彩票）已經(jīng)在發(fā)行規(guī)模上處于世界領(lǐng)先地位，但中國的彩票發(fā)行和管理也存在一些顯性和隱性的問題，這些問題對于中國彩票業(yè)的發(fā)展是不可忽視的隱患。

　　彩票管理仍依賴行政政策而不是法律

　　彩票發(fā)展史證明，彩票立法是彩票業(yè)走向成熟的基本標志。中國大陸雖然于2009年制定了《彩票管理條例》，但這部行政法規(guī)的內(nèi)容，仍然是對以往彩票管理政策的規(guī)范化和系統(tǒng)化，無論從法律效力還是對彩票法律關(guān)系的定性定位、對彩票管理體制的確立、彩票發(fā)行機構(gòu)的設(shè)立規(guī)范、彩票公益金的使用和管理等方面都缺乏立法的頂層制度設(shè)計。目前，中國彩票的發(fā)行量已經(jīng)超過3000億元人民幣，這個數(shù)量已經(jīng)超過了世界上三分之二國家的年度GDP規(guī)模。如此巨大規(guī)模的資金轉(zhuǎn)移以及與之相關(guān)的各種復雜的法律關(guān)系，需要與之相匹配的專門法律進行規(guī)范。只有通過立法，才能解決彩票公益金籌集的正當性問題，才能確立更加公開透明和安全可靠的規(guī)則機制，切實保障彩票消費者的合法權(quán)益。

　　市場化程度差、部門利益藩籬難破

　　彩票是一種特殊的商品，應當遵循市場規(guī)律；博彩業(yè)作為一種產(chǎn)業(yè)，核心的運作機制應是市場主導。但在我國現(xiàn)行發(fā)行銷售體制下，彩票發(fā)行銷售是由民政、體育部門所屬的事業(yè)性質(zhì)的機構(gòu)來承擔的。也就是說，民政部和體育總局彩票主管部門既是政策的制定者與監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務(wù)的實際經(jīng)營者，角色的利益沖突現(xiàn)實存在，因此造成的彩票市場管理混亂、無序以及效益低下都比較突出，彩票案件和失范丑聞時常發(fā)生，嚴重影響了彩票行業(yè)的美譽度和公信力。彩票市場行政化的結(jié)果，直接導致了市場發(fā)展的基礎(chǔ)不夠穩(wěn)固，市場活力缺乏，國家彩票競爭力下降，使得非法彩票等賭博活動具有了更自由的空間，沖擊國家彩票市場，影響社會和諧穩(wěn)定。應當說，彩票發(fā)行和銷售領(lǐng)域的去行政化和充分市場化問題，已經(jīng)成為不得不面對的問題。

　　同質(zhì)競爭條件下的游戲資源濫用嚴重

　　由于體育彩票和福利彩票兩大發(fā)行機構(gòu)的大部分市場重合，使得同質(zhì)競爭不斷惡化。不僅如此，兩大發(fā)行機構(gòu)各自在全國范圍內(nèi)構(gòu)造自己的銷售網(wǎng)絡(luò)體系，造成重復建設(shè)嚴重，福利彩票銷售網(wǎng)點與體育彩票銷售網(wǎng)點近在咫尺，相互排斥。為了爭奪市場，兩大彩票機構(gòu)都過度地依賴開發(fā)游戲品種的資源，導致彩票游戲?qū)映霾桓F、不斷翻新，雖然品種繁雜，但每一種游戲品種的市場生命力不強，影響了彩票市場的可持續(xù)發(fā)展。同質(zhì)競爭引發(fā)游戲資源過度開發(fā)造成的另外一個隱患是，在缺乏專門的技術(shù)標準和相應的銷售監(jiān)控系統(tǒng)條件下，難以有效控制不斷升級的彩票游戲的刺激性，防范市場風險，保證彩票發(fā)行安全可靠。例如：目前視頻彩票中福在線造成的問題彩民的比例就明顯升高。

　　責任博彩意識淡漠，問題彩民堪憂

　　博彩不僅僅是個簡單的財富轉(zhuǎn)移過程，博彩之所以被詬病，主要是博彩存在一定的副作用，其中最關(guān)乎社會公序良俗的就是問題彩民了。這是博彩造成的最顯著的“社會環(huán)境污染”。

　　長期以來，我們不認為國家彩票是博彩形式的一種，因此對責任博彩和問題彩民問題，缺乏關(guān)注和救濟。應該說，問題彩民帶來的社會問題正在積累。博彩引發(fā)的問題日益成為社會關(guān)注的焦點，并已成為當今各國的公共健康問題。在預防和救助問題賭博方面，其他國家和地區(qū)多采用專門的預防機制，并由政府或者民間成立專門的機構(gòu)從事問題賭博研究和救助。例如香港馬會就一直向一個專用基金提供款項，用以推行公眾教育，為病態(tài)賭徒提供治療和輔導服務(wù)，以及就問題賭博進行研究。政府還要求馬會必須采取適當?shù)拇胧苑乐共B(tài)賭博行為，例如在投注站張貼告示，使投注者認識賭博的風險和害處，以及如何就問題賭博行為求助，以便把不良行為控制在最小程度。

　　隨著大陸彩票規(guī)模的持續(xù)擴大，責任博彩和問題彩民的問題將會凸顯為一個棘手的社會問題。政府、彩票機構(gòu)以及民間組織，必須加大對相關(guān)問題的關(guān)注和投入力度。

　　關(guān)鍵詞

　　問題彩民

　　問題彩民指那種買彩票上癮的彩民，想停停不下來，不買難受，不能自抑。

　　北京師范大學2012年4月公布的一份“中國彩民行為網(wǎng)絡(luò)調(diào)查”結(jié)果顯示，我國彩民已達兩億多人，其中問題彩民約700萬，重度問題彩民達到43萬人。