作者：中共北京市委黨校法學(xué)部　王 菲

　　世界杯“激戰(zhàn)正酣”，世界范圍內(nèi)網(wǎng)絡(luò)非法賭球活動(dòng)也急劇增多。據(jù)調(diào)查，世界杯期間參賭人員成幾何級(jí)數(shù)暴增，這從一個(gè)角度反映了人們參與博彩活動(dòng)的強(qiáng)大需求，然而與之相應(yīng)的是管理問(wèn)題日益突出。目前，中國(guó)大陸彩票（包括福利彩票和體育彩票）已經(jīng)在發(fā)行規(guī)模上處于世界領(lǐng)先地位，但中國(guó)的彩票發(fā)行和管理也存在一些顯性和隱性的問(wèn)題，這些問(wèn)題對(duì)于中國(guó)彩票業(yè)的發(fā)展是不可忽視的隱患。

　　彩票管理仍依賴(lài)行政政策而不是法律

　　彩票發(fā)展史證明，彩票立法是彩票業(yè)走向成熟的基本標(biāo)志。中國(guó)大陸雖然于2009年制定了《彩票管理?xiàng)l例》，但這部行政法規(guī)的內(nèi)容，仍然是對(duì)以往彩票管理政策的規(guī)范化和系統(tǒng)化，無(wú)論從法律效力還是對(duì)彩票法律關(guān)系的定性定位、對(duì)彩票管理體制的確立、彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立規(guī)范、彩票公益金的使用和管理等方面都缺乏立法的頂層制度設(shè)計(jì)。目前，中國(guó)彩票的發(fā)行量已經(jīng)超過(guò)3000億元人民幣，這個(gè)數(shù)量已經(jīng)超過(guò)了世界上三分之二國(guó)家的年度GDP規(guī)模。如此巨大規(guī)模的資金轉(zhuǎn)移以及與之相關(guān)的各種復(fù)雜的法律關(guān)系，需要與之相匹配的專(zhuān)門(mén)法律進(jìn)行規(guī)范。只有通過(guò)立法，才能解決彩票公益金籌集的正當(dāng)性問(wèn)題，才能確立更加公開(kāi)透明和安全可靠的規(guī)則機(jī)制，切實(shí)保障彩票消費(fèi)者的合法權(quán)益。

　　市場(chǎng)化程度差、部門(mén)利益藩籬難破

　　彩票是一種特殊的商品，應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)規(guī)律；博彩業(yè)作為一種產(chǎn)業(yè)，核心的運(yùn)作機(jī)制應(yīng)是市場(chǎng)主導(dǎo)。但在我國(guó)現(xiàn)行發(fā)行銷(xiāo)售體制下，彩票發(fā)行銷(xiāo)售是由民政、體育部門(mén)所屬的事業(yè)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)的。也就是說(shuō)，民政部和體育總局彩票主管部門(mén)既是政策的制定者與監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，角色的利益沖突現(xiàn)實(shí)存在，因此造成的彩票市場(chǎng)管理混亂、無(wú)序以及效益低下都比較突出，彩票案件和失范丑聞時(shí)常發(fā)生，嚴(yán)重影響了彩票行業(yè)的美譽(yù)度和公信力。彩票市場(chǎng)行政化的結(jié)果，直接導(dǎo)致了市場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)不夠穩(wěn)固，市場(chǎng)活力缺乏，國(guó)家彩票競(jìng)爭(zhēng)力下降，使得非法彩票等賭博活動(dòng)具有了更自由的空間，沖擊國(guó)家彩票市場(chǎng)，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，彩票發(fā)行和銷(xiāo)售領(lǐng)域的去行政化和充分市場(chǎng)化問(wèn)題，已經(jīng)成為不得不面對(duì)的問(wèn)題。

　　同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)條件下的游戲資源濫用嚴(yán)重

　　由于體育彩票和福利彩票兩大發(fā)行機(jī)構(gòu)的大部分市場(chǎng)重合，使得同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)不斷惡化。不僅如此，兩大發(fā)行機(jī)構(gòu)各自在全國(guó)范圍內(nèi)構(gòu)造自己的銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)體系，造成重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，福利彩票銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)與體育彩票銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)近在咫尺，相互排斥。為了爭(zhēng)奪市場(chǎng)，兩大彩票機(jī)構(gòu)都過(guò)度地依賴(lài)開(kāi)發(fā)游戲品種的資源，導(dǎo)致彩票游戲?qū)映霾桓F、不斷翻新，雖然品種繁雜，但每一種游戲品種的市場(chǎng)生命力不強(qiáng)，影響了彩票市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)游戲資源過(guò)度開(kāi)發(fā)造成的另外一個(gè)隱患是，在缺乏專(zhuān)門(mén)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的銷(xiāo)售監(jiān)控系統(tǒng)條件下，難以有效控制不斷升級(jí)的彩票游戲的刺激性，防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，保證彩票發(fā)行安全可靠。例如：目前視頻彩票中福在線(xiàn)造成的問(wèn)題彩民的比例就明顯升高。

　　責(zé)任博彩意識(shí)淡漠，問(wèn)題彩民堪憂(yōu)

　　博彩不僅僅是個(gè)簡(jiǎn)單的財(cái)富轉(zhuǎn)移過(guò)程，博彩之所以被詬病，主要是博彩存在一定的副作用，其中最關(guān)乎社會(huì)公序良俗的就是問(wèn)題彩民了。這是博彩造成的最顯著的“社會(huì)環(huán)境污染”。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我們不認(rèn)為國(guó)家彩票是博彩形式的一種，因此對(duì)責(zé)任博彩和問(wèn)題彩民問(wèn)題，缺乏關(guān)注和救濟(jì)。應(yīng)該說(shuō)，問(wèn)題彩民帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題正在積累。博彩引發(fā)的問(wèn)題日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，并已成為當(dāng)今各國(guó)的公共健康問(wèn)題。在預(yù)防和救助問(wèn)題賭博方面，其他國(guó)家和地區(qū)多采用專(zhuān)門(mén)的預(yù)防機(jī)制，并由政府或者民間成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)從事問(wèn)題賭博研究和救助。例如香港馬會(huì)就一直向一個(gè)專(zhuān)用基金提供款項(xiàng)，用以推行公眾教育，為病態(tài)賭徒提供治療和輔導(dǎo)服務(wù)，以及就問(wèn)題賭博進(jìn)行研究。政府還要求馬會(huì)必須采取適當(dāng)?shù)拇胧苑乐共B(tài)賭博行為，例如在投注站張貼告示，使投注者認(rèn)識(shí)賭博的風(fēng)險(xiǎn)和害處，以及如何就問(wèn)題賭博行為求助，以便把不良行為控制在最小程度。

　　隨著大陸彩票規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，責(zé)任博彩和問(wèn)題彩民的問(wèn)題將會(huì)凸顯為一個(gè)棘手的社會(huì)問(wèn)題。政府、彩票機(jī)構(gòu)以及民間組織，必須加大對(duì)相關(guān)問(wèn)題的關(guān)注和投入力度。

　　關(guān)鍵詞

　　問(wèn)題彩民

　　問(wèn)題彩民指那種買(mǎi)彩票上癮的彩民，想停停不下來(lái)，不買(mǎi)難受，不能自抑。

　　北京師范大學(xué)2012年4月公布的一份“中國(guó)彩民行為網(wǎng)絡(luò)調(diào)查”結(jié)果顯示，我國(guó)彩民已達(dá)兩億多人，其中問(wèn)題彩民約700萬(wàn)，重度問(wèn)題彩民達(dá)到43萬(wàn)人。