作者：中共北京市委黨校法學部　王 菲

　　世界杯“激戰正酣”，世界范圍內網絡非法賭球活動也急劇增多。據調查，世界杯期間參賭人員成幾何級數暴增，這從一個角度反映了人們參與博彩活動的強大需求，然而與之相應的是管理問題日益突出。目前，中國大陸彩票（包括福利彩票和體育彩票）已經在發行規模上處于世界領先地位，但中國的彩票發行和管理也存在一些顯性和隱性的問題，這些問題對于中國彩票業的發展是不可忽視的隱患。

　　彩票管理仍依賴行政政策而不是法律

　　彩票發展史證明，彩票立法是彩票業走向成熟的基本標志。中國大陸雖然于2009年制定了《彩票管理條例》，但這部行政法規的內容，仍然是對以往彩票管理政策的規范化和系統化，無論從法律效力還是對彩票法律關系的定性定位、對彩票管理體制的確立、彩票發行機構的設立規范、彩票公益金的使用和管理等方面都缺乏立法的頂層制度設計。目前，中國彩票的發行量已經超過3000億元人民幣，這個數量已經超過了世界上三分之二國家的年度GDP規模。如此巨大規模的資金轉移以及與之相關的各種復雜的法律關系，需要與之相匹配的專門法律進行規范。只有通過立法，才能解決彩票公益金籌集的正當性問題，才能確立更加公開透明和安全可靠的規則機制，切實保障彩票消費者的合法權益。

　　市場化程度差、部門利益藩籬難破

　　彩票是一種特殊的商品，應當遵循市場規律；博彩業作為一種產業，核心的運作機制應是市場主導。但在我國現行發行銷售體制下，彩票發行銷售是由民政、體育部門所屬的事業性質的機構來承擔的。也就是說，民政部和體育總局彩票主管部門既是政策的制定者與監督執行者，又是具體業務的實際經營者，角色的利益沖突現實存在，因此造成的彩票市場管理混亂、無序以及效益低下都比較突出，彩票案件和失范丑聞時常發生，嚴重影響了彩票行業的美譽度和公信力。彩票市場行政化的結果，直接導致了市場發展的基礎不夠穩固，市場活力缺乏，國家彩票競爭力下降，使得非法彩票等賭博活動具有了更自由的空間，沖擊國家彩票市場，影響社會和諧穩定。應當說，彩票發行和銷售領域的去行政化和充分市場化問題，已經成為不得不面對的問題。

　　同質競爭條件下的游戲資源濫用嚴重

　　由于體育彩票和福利彩票兩大發行機構的大部分市場重合，使得同質競爭不斷惡化。不僅如此，兩大發行機構各自在全國范圍內構造自己的銷售網絡體系，造成重復建設嚴重，福利彩票銷售網點與體育彩票銷售網點近在咫尺，相互排斥。為了爭奪市場，兩大彩票機構都過度地依賴開發游戲品種的資源，導致彩票游戲層出不窮、不斷翻新，雖然品種繁雜，但每一種游戲品種的市場生命力不強，影響了彩票市場的可持續發展。同質競爭引發游戲資源過度開發造成的另外一個隱患是，在缺乏專門的技術標準和相應的銷售監控系統條件下，難以有效控制不斷升級的彩票游戲的刺激性，防范市場風險，保證彩票發行安全可靠。例如：目前視頻彩票中福在線造成的問題彩民的比例就明顯升高。

　　責任博彩意識淡漠，問題彩民堪憂

　　博彩不僅僅是個簡單的財富轉移過程，博彩之所以被詬病，主要是博彩存在一定的副作用，其中最關乎社會公序良俗的就是問題彩民了。這是博彩造成的最顯著的“社會環境污染”。

　　長期以來，我們不認為國家彩票是博彩形式的一種，因此對責任博彩和問題彩民問題，缺乏關注和救濟。應該說，問題彩民帶來的社會問題正在積累。博彩引發的問題日益成為社會關注的焦點，并已成為當今各國的公共健康問題。在預防和救助問題賭博方面，其他國家和地區多采用專門的預防機制，并由政府或者民間成立專門的機構從事問題賭博研究和救助。例如香港馬會就一直向一個專用基金提供款項，用以推行公眾教育，為病態賭徒提供治療和輔導服務，以及就問題賭博進行研究。政府還要求馬會必須采取適當的措施，以防止病態賭博行為，例如在投注站張貼告示，使投注者認識賭博的風險和害處，以及如何就問題賭博行為求助，以便把不良行為控制在最小程度。

　　隨著大陸彩票規模的持續擴大，責任博彩和問題彩民的問題將會凸顯為一個棘手的社會問題。政府、彩票機構以及民間組織，必須加大對相關問題的關注和投入力度。

　　關鍵詞

　　問題彩民

　　問題彩民指那種買彩票上癮的彩民，想停停不下來，不買難受，不能自抑。

　　北京師范大學2012年4月公布的一份“中國彩民行為網絡調查”結果顯示，我國彩民已達兩億多人，其中問題彩民約700萬，重度問題彩民達到43萬人。