作者：外交學院國際關系研究所　盧靜

　　2008年國際金融危機爆發以來，國際社會強化全球治理的呼聲空前高漲，改革和創新全球治理機制的共識也不斷增強。聯合國發布的《2010年世界經濟與社會概覽：重探全球發展之路》報告中指出，“2008-2009年全球經濟危機暴露了金融市場運作的體制性失效以及經濟決策核心的嚴重缺陷，而且，經濟危機和金融危機是緊隨其他幾場危機爆發的”，糧食、能源、氣候變化等“多重危機接踵而至，暴露了我們的全球治理機制在這些挑戰面前，存在的嚴重弱點”。[1]目前，全球治理體系與決策模式已無法適應變化中的復雜多樣的新形勢，變革中的國際社會需要改革全球治理體制。

　　在此形勢下，全球治理體制進入改革期，層次不同、范圍各異的全球治理制度均經歷著不同程度的改建、創建乃至重建過程。在全球層面，G20強勢崛起，并被確定為“國際經濟合作主要平臺”。“金磚國家”概念也得以機制化，并成為“當代南南合作與南北對話的重要載體”。[2]氣候變化問題日益嚴峻，網絡安全、公共衛生等領域不斷出現新的全球挑戰，使得各種跨國社會運動和跨國倡議網絡紛紛涌現，并積極參與到全球治理體系之中。而作為世界經濟三大支柱的世界銀行、國際貨幣基金組織和世界貿易組織，在肆虐全球、曠日持久的金融危機和多哈回合貿易談判僵局面前，也進行了重大結構調整與制度改革。在地區層面，曾一度作為地區治理典范的歐盟，在一波三折的主權債務危機中，面臨著治理機制的轉型。為推動非洲的團結合作、提升國際影響力，非洲聯盟也在積極建設并完善制度。而成功維護歐亞地區安全的上海合作組織，隨著成員擴大和議題擴展，在從有效的雙邊接觸向多邊合作轉變中，也在探索改革。鑒于世界貿易組織多哈談判的困境，一系列區域性貿易安排隨之興起。在國家和次國家層面，應對全球性問題的官方與民間、公共與私人的各種制度安排也在迅速發展。羅伯特·考克斯將這些“包括政府間規制與超政府規制的結合、公私合作體制以及私人權威與自我規制的形式”在內，“聯合了公共與私人的力量”的多樣性制度結構，比喻為“遍布全球的星云”。[3]

　　盡管如此，現有的國際規則體系仍不能有效管理全球事務，不能應對全球性挑戰，致使全球問題不斷產生和積累，世界秩序因而出現失調，并引發國際社會對“全球治理失靈”(global governance failure)的擔憂。[4]那么，當前全球治理面臨怎樣的制度困境，又該如何改革？本文擬對這一看似老生常談的問題展開一番新的思考和探討。

　　一、國際權力結構變化凸顯全球治理機構代表性不足

　　現行全球治理體系形成于二戰后，在以美國為首的西方發達國家主導下，建立了以聯合國為中心的國際安全治理體系和由布雷頓森林體系組成的世界經濟治理結構。該體系有兩個突出特點：一是國家中心治理模式。主權國家是基本治理主體，在涉及共同利益的問題上，主要靠主權國家間的協商、談判與合作。這是一個以大國協調為中心、中小國家共同參與的治理模式。二是治理呈現“中心—外圍”結構。發達國家處于治理的“中心”，是“治理者”，而發展中國家則位于“外圍”，是“被治理者”，發達國家通過主導國際規則的制定和解釋來維護自身利益。

　　然而，自冷戰后，尤其是進入21世紀以來，國際權力結構發生了深刻變化。一方面，新興國家的群體性崛起，導致全球經濟重心和權力重心開始“東移”。尤其是以“金磚國家”為代表的新興大國成為世界經濟的領頭羊，在世界經濟中的比重大幅提升，它們也更加積極地參與全球治理。在21世紀頭十年，新興經濟體平均經濟增長率超過6%，其中，“金磚國家”整體平均增長率更超過8%，遠高于發達國家2.6%及全球4.1%左右的平均增長率。根據國際貨幣基金組織的測算，“金磚國家”對世界經濟增長的貢獻率，從1990年的-0.6%上升到2010年的60%強；而發達國家對全球經濟的貢獻率，則從1990年的88.6%下降到2000年的76.6%、2008年的20.8%，到2010年僅約30%。作為一個整體，金磚五國的經濟總量占全球經濟的比重，從2001年的17.71%上升到2009年的24.22%。[5]隨著經濟實力的增長，新興國家參與全球治理的意愿與能力均得到極大提升。另一方面，全球化與信息化的深入發展，使得國際權力從國家向非國家行為體流散。如今，權力已不僅僅為國家所有，事實上，國家權力正在衰落，而非國家行為體的權威正在興起。權力在由國家向市場進而向非國家權威轉移。[6]這些新興的非國家行為體，既包括政府間國際組織，也包括跨國公司等市場行為體，甚至包括由國際非政府組織、跨國倡議網絡、跨國社會行動構成的全球公民社會，而許多發揮重大國際影響力的個人，如“通過電子銀行轉賬數額遠高于很多國家預算的銀行家”和“轉移武器的恐怖分子”以及“威脅網絡安全的黑客”[7]等等，也在其列。對此，美國著名政治評論家法里德·扎卡利亞認為，當前國際權力的結構性變化乃是繼美國在20世紀崛起之后，世界現代史上第三次權力大轉移。[8]美國哈佛大學教授約瑟夫·奈也將今天世界權力的分布比喻為“一場復雜的三維國際象棋比賽”。[9]美國對外關系委員會主席理查德·哈斯則稱，當今國際體系處于“混亂危險的無極”狀態。[10]全球政治風險研究和咨詢公司歐亞集團總裁伊恩·布雷默，更提出了“群龍無首”的“零國集團”概念。[11]總之，國際權力體系呈現出“去中心化”和“分散化”兩大特點。

　　權力轉移和權力擴散引發了現行全球治理機構的合法性與有效性危機。在這些機構中，重新分配主要成員的代表權和話語權、增加發展中國家的代表性已成為大勢所趨。在此形勢下，長期作為世界經濟治理平臺的“八國集團”在尋求改革，更具代表性的20國集團強勢崛起。同時，國際社會改革布雷頓森林體系的呼聲也空前高漲。2010年4月，世界銀行投票權改革方案獲得通過，發達國家共向發展中國家轉移投票權3.13%，從而使發展中國家整體投票權從44.06%提高到47.19%。[12]此外，國際貨幣基金組織也對其配額制進行了改革，在2010年11月的20國集團首爾峰會上，各國領導人正式同意向發展中國家轉讓6%的投票權，同時還將歐洲發達工業國兩個執行董事會的席位讓給發展中國家。然而，時至今日，國際貨幣基金組織改革方案依然停留在紙面上。由于改革方案涉及修正組織協定和章程，需要占總投票權85%的成員國同意，而坐擁16.75%投票權、因而能單方面否決重大決策的美國，仍未批準改革方案，已成為改革的最大阻力。與此同時，大量非國家行為體的出現及其不斷增長的權力，也極大地挑戰了長期以來主權國家合法壟斷公共權力的局面。尤其像跨國公司和全球公民社會等非國家行為體，不但是諸多全球問題的“制造者”，而且它們也是“解決者”。概言之，以主權國家為主要治理主體和管轄范圍的治理模式，已經無法有效應對全球性挑戰。鑒于大量非國家行為體權力的增長，在恐怖主義、核安全、網絡安全、跨國犯罪和氣候變化等諸多領域，治理形勢日趨嚴峻，因而，重視并增強非國家行為體的地位與作用，便成為提升現有治理機構有效性的重要任務。