三、國際機制復雜性引發治理政策失靈

　　有效的全球治理離不開合適的制度安排，而全球治理又被解讀為“作為世界上所有基于規則的協調總和”。[15]國際制度有助于在一個缺乏中央政府的全球化世界中，促進合作并建立某種秩序。理性主義認為，國際制度通過加強信息的透明度、降低不確定性和交易成本，從而促成國際合作。而建構主義則強調，國際制度能夠塑造國家的認同和文化，進而影響國家行為并增進國際合作。因此，強化以國際制度為核心特征的全球治理成為當今國際社會的共識，由此在一些全球治理議題領域中國際制度大量衍生。

　　在特定議題領域中，大量國際制度形成了“機制復合體”(regime complex)。所謂“機制復合體”，是指“治理特定議題領域的一群部分重疊的、非等級的制度”，[16]是“特定制度松散聯結而成的制度集”。[17]而機制復合體的產生導致“機制復雜性”(regime complexity)問題，從而使國際機制表現出“碎片化”和“多元中心”特征?！八槠笔侵笓碛胁煌蓡T并在不同范圍內運作的大量組織，承擔著諸如制定規則并提供公共產品等職責。而“多元中心”則指多數跨國組織都是由特定行為體“自下而上”建立的，他們各自追求自身目標，極少有中心協調機制。[18]國際社會對國際制度的需求，使得各治理議題領域產生了不少制度安排，但由于當今全球治理議題交叉重疊，各議題領域中的這些制度安排之間缺乏有效的協調統一，相互間契合程度低，甚至某議題領域的有效制度可能成為另一領域中的破壞者。因此，國際機制復雜性引發了全球治理政策的失靈。

　　在氣候變化領域，除了聯合國框架下的全球多邊氣候制度外，還產生了大量由政府主導但范圍更窄的“小多邊”乃至雙邊氣候制度，以及各類公私伙伴和民間氣候合作制度。即使是在聯合國框架下，大量國際組織如政府間氣候變化委員會(IPCC)、環境非政府組織以及聯合國的相關機構，如聯合國貿發會議、聯合國開發計劃署、聯合國環境規劃署、世界銀行，都對國際氣候合作制度的建立、運轉及延續發揮重要作用。[19]這使得氣候治理制度呈現出參與者多但相互間政策不協調的突出特點。氣候變化是一個系統工程，涉及能源、糧食、人口、貿易等多個領域，如果沒有一個全球性、網絡化的協調機制，協調統一各領域的政策與行為，其他領域的制度安排就很可能使氣候領域的各種努力化為烏有。如國際貨幣基金組織和世界銀行等在內的金融機構的投資行為，便可直接導致對生態環境具有重要影響的產業結構變化，從而實際上不利于開展氣候減排工作。有研究者指出，目前有超過200個國際環境協議正遭遇“無政府主義的低效率”問題。[20]

　　當前東亞地區治理也反映出國際機制復雜性問題。從20世紀80年代后期開始，尤其在1997年亞洲金融危機和2008年國際金融危機后，東亞地區簽署了大量多邊或雙邊協議，建立了一系列地區性國際組織，使得該地區各種制度建立、發展、擴散和交疊的情況日益突出。而東亞地區國際制度的擴散、傳播、嵌套和重疊，也使在問題領域、管轄權以及成員身份等方面的“交疊”問題越來越明顯。[21]由于不同制度間缺乏協調與配合，制度競爭阻礙了本地區強有力的、統一的制度發展，來協調政府間的區域經濟合作和構建共同身份認同，從而導致東亞經濟地區主義長期難以獲得實質性進展。[22]

　　四、全球治理議程擴大顯現治理“盲點”

　　當前，全球化、信息化與網絡化的快速發展正重塑全球經濟、社會結構，世界經濟、政治、社會和文化均經歷全面轉型，而國際權力格局的深刻變化，又使得世界各種力量之間的競爭、博弈和較量愈加激烈。根據中國社會科學院發布的2013年《國際形勢黃皮書》，從2008年國際金融危機爆發到21世紀前二三十年，乃至前半個世紀，世界格局都可能處于激烈動蕩甚至跳躍狀態，而這是世界各種重大矛盾長期累積的必然結果。世界范圍內存在更深刻、更全面的經濟社會危機，當今世界可能處于大動蕩、大調整、大變革的前夜。[23]這種形勢不但加劇了舊有的全球性問題，也衍生出一系列新的問題，并隨之產生了一些新的全球公共空間，如網絡、太空、極地，全球治理議程與范圍都在擴大。

　　科學技術的發展，尤其是計算機和互聯網技術的升級換代，使得當今世界真正進入了信息化時代。互聯網作為一個“技術奇跡”和驅動經濟發展的“發動機”，使世界的聯系達到前所未有的程度，并帶來巨大的經濟增長，與此同時，也伴生了危害國家主權與安全、侵犯公眾權益等網絡安全問題。2010年底的西亞北非局勢動蕩，新興網絡媒體顯然起到了推波助瀾的作用。2013年6月爆發的美國“棱鏡門”事件，到今天已演變成愈演愈烈的美國竊聽丑聞，雖然這一事件進一步提高了各國對網絡和通訊安全的重視，但更促使國際社會認真思考，在世界日益擴大的“數字鴻溝”面前，誰來保護弱者的利益與安全問題。自由、無國界的互聯網關系到各國人民的利益與安全，是一項重要的國際公共產品，僅靠各國政府加以治理顯然是不夠的。隨著網絡安全形勢日益嚴峻，建立網絡空間行為規范、構建網絡空間國際秩序已迫在眉睫。但是，直到21世紀，網絡安全問題才被各國提上安全議程，因此網絡領域的國際合作十分有限，還沒有形成完善的制度化合作框架。在全球和地區層面，網絡安全治理制度匱乏的問題非常突出。在全球層面，聯合國關于互聯網治理問題的第一次全面而深入的討論，始于2003年的信息社會世界峰會(WSIS)。2004年聯合國秘書長安南建立了聯合國互聯網治理工作組(WGIG)，但直到目前，全球層面的網絡治理基本停留在協商和論壇階段，治理結構仍是一片空白，即缺乏一個統一有效的全球性網絡管理實體來處理與互聯網相關的公共政策問題。在地區層面，網絡安全也沒有得到足夠重視，只是作為地區安全框架下的諸多議題之一，既沒有形成自身的程序性、制度化合作框架，也沒有獨立集中討論這一議題的機制。所以，某種程度上，全球網絡治理還處于制度上的“空白”階段。

　　同樣，隨著太空科技的日新月異，人類對太空的認識不斷加深，太空活動也日益增多，人類在認識和利用太空資源的同時，大國爭奪太空資源的博弈更趨激烈，太空安全化日漸凸顯，并成為太空治理面臨的首要難題。而現有的太空制度也顯匱乏過時。目前在太空領域，既有國際制度是冷戰時期形成的。而冷戰后，大國太空角逐愈發激烈，美國太空單邊主義有所強化，太空安全更為復雜多變。[24]與此同時，隨著太空經濟和商業議題增多，參與太空活動的行為體也日漸多元化，這些都暴露出冷戰時期形成的太空制度已難以適應目前管理太空活動的需要，太空治理需要填補當前制度的“空白”。

　　此外，食品安全、公共衛生、跨國刑事犯罪等問題越來越多，海洋權益、極地資源爭奪日趨激烈，都不同程度地顯現出全球治理制度的供給不足。對于跨國犯罪問題的全球治理，美國學者戴維·魯本指出，國際刑法的制度建設還處在初級階段，盡管充滿希望，但像所有的新生兒一樣，它還是脆弱的。[25]