作者：中央財經大學財經研究院院長、教授、博士生導師、中央財經大學政府預算研究中心主任、北京財經研究基地首席專家　王雍君

　　在把權力關進籠子的各種制度安排中，預算制度的角色是關鍵性的。為此，現行預算制度亟需進行深刻改革，改革重心應集中于三個方面：預算程序、預算報告和配套改革。

　　建立行政與立法適當平衡的預算程序

　　預算程序用來界定預算過程主要角色的權力與責任。自誕生起，預算就是在一套循環式程序中運轉的。預算程序依次覆蓋四個階段：行政部門準備預算、立法機關審查預算、行政部門執行預算以及事后的評估與報告。

　　在現代社會，預算程序構成國家治理最基本、最正式和最頻繁的治理程序。十八屆三中全會關于全面深化改革的《決定》，將財稅體制視為國家治理的基礎和重要支柱，并明確提出建立全面規范和透明的預算制度。從治理視角看，現代預算制度最重要的功能在于約束和引導政府財政權力，防范權力--特別是預算過程中行政裁量權--的濫用。國家審計署近年發布的審計報告所揭示的種種腐敗和違規，清晰有力地表明：各級政府預算實踐中，行政裁量權早已超出了其合理邊界。人們有理由擔心，現行預算程序制約過度，裁量能力嚴重不足，13億多納稅人的錢袋子遠不如想象的那么安全。鑒于政府活動高度依賴公款支持這一事實，沒有安全的錢袋子，就不會有安全的政府和真正的法治。

　　法治的首要功能就是限制過度行政裁量。為有效應對復雜多變的環境，任何行政部門都必須被賦予一定的裁量權；但當裁量足以威脅公共利益時，或者當公共利益的考慮不足以壓倒對狹隘利益的考慮時，裁量就過度了。腐敗、尋租（諸如跑部錢進）活動的滋生與蔓延，以及系統和持續的浪費與低效率（包括財政資金的大量沉淀），在很大程度上反映了過度裁量的后果。兩個多世紀以來，作為限制權力的重要組成部分，法治國家一直致力于建立一套嚴謹有序的法定預算程序。中國的現狀與此相距甚遠，預算準備階段和審查階段的差距尤其明顯。

　　借鑒發達國家的經驗，行政部門必須精細審慎地準備預算草案（所謂“細化預算編制”）。為此，有必要著手推動兩項意義重大的改革：（1）預算程序的集中化--采用自上而下的方法啟動預算準備過程，即要求職能部門在預先頒布的硬性部門支出限額下準備預算草案，當前“兩上兩下”的預算程序不能滿足這一要求；（2）預算編制前的部門戰略規劃，即要求職能部門在呈交預算草案前，須預先向核心部門（人大、政府和財政部門）呈交一份闡明部門政策目標、重點及其優先性的文件，包括衡量部門支出績效的方法和指標，以及承諾達成的績效基準，以此作為預算的基本依據。

　　現行體制下，職能部門享有廣泛的財政決策權（既管事又管錢）。法定支出（“掛鉤”）、部門專款以及基數法的盛行，共同推動了部門財權的過度膨脹，大大壓縮了財政部門統籌管理財政資金的空間，導致核心部門無法實現對公款的逐筆、全程和實時的撥付與監控。過多過濫的部門專款和大額專項，還導致地方政府難以因地制宜、因時制宜地統籌安排地方事務，治理能力被大為削弱。集財權與事權與一身的部門主導型預算體制，一方面賦予職能部門以過度裁量權，另一方面也催生出一個支離破碎、錢多事少（或者先拿錢后辦事）的畸形預算準備程序，后者使部門預算從政策驅動型蛻變為收入驅動型。從任何意義上講，收入驅動都堪稱糟糕的預算策略。