作者：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任、北京財(cái)經(jīng)研究基地首席專(zhuān)家　王雍君

　　在把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的各種制度安排中，預(yù)算制度的角色是關(guān)鍵性的。為此，現(xiàn)行預(yù)算制度亟需進(jìn)行深刻改革，改革重心應(yīng)集中于三個(gè)方面：預(yù)算程序、預(yù)算報(bào)告和配套改革。

　　建立行政與立法適當(dāng)平衡的預(yù)算程序

　　預(yù)算程序用來(lái)界定預(yù)算過(guò)程主要角色的權(quán)力與責(zé)任。自誕生起，預(yù)算就是在一套循環(huán)式程序中運(yùn)轉(zhuǎn)的。預(yù)算程序依次覆蓋四個(gè)階段：行政部門(mén)準(zhǔn)備預(yù)算、立法機(jī)關(guān)審查預(yù)算、行政部門(mén)執(zhí)行預(yù)算以及事后的評(píng)估與報(bào)告。

　　在現(xiàn)代社會(huì)，預(yù)算程序構(gòu)成國(guó)家治理最基本、最正式和最頻繁的治理程序。十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的《決定》，將財(cái)稅體制視為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，并明確提出建立全面規(guī)范和透明的預(yù)算制度。從治理視角看，現(xiàn)代預(yù)算制度最重要的功能在于約束和引導(dǎo)政府財(cái)政權(quán)力，防范權(quán)力--特別是預(yù)算過(guò)程中行政裁量權(quán)--的濫用。國(guó)家審計(jì)署近年發(fā)布的審計(jì)報(bào)告所揭示的種種腐敗和違規(guī)，清晰有力地表明：各級(jí)政府預(yù)算實(shí)踐中，行政裁量權(quán)早已超出了其合理邊界。人們有理由擔(dān)心，現(xiàn)行預(yù)算程序制約過(guò)度，裁量能力嚴(yán)重不足，13億多納稅人的錢(qián)袋子遠(yuǎn)不如想象的那么安全。鑒于政府活動(dòng)高度依賴(lài)公款支持這一事實(shí)，沒(méi)有安全的錢(qián)袋子，就不會(huì)有安全的政府和真正的法治。

　　法治的首要功能就是限制過(guò)度行政裁量。為有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的環(huán)境，任何行政部門(mén)都必須被賦予一定的裁量權(quán)；但當(dāng)裁量足以威脅公共利益時(shí)，或者當(dāng)公共利益的考慮不足以壓倒對(duì)狹隘利益的考慮時(shí)，裁量就過(guò)度了。腐敗、尋租（諸如跑部錢(qián)進(jìn)）活動(dòng)的滋生與蔓延，以及系統(tǒng)和持續(xù)的浪費(fèi)與低效率（包括財(cái)政資金的大量沉淀），在很大程度上反映了過(guò)度裁量的后果。兩個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，作為限制權(quán)力的重要組成部分，法治國(guó)家一直致力于建立一套嚴(yán)謹(jǐn)有序的法定預(yù)算程序。中國(guó)的現(xiàn)狀與此相距甚遠(yuǎn)，預(yù)算準(zhǔn)備階段和審查階段的差距尤其明顯。

　　借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，行政部門(mén)必須精細(xì)審慎地準(zhǔn)備預(yù)算草案（所謂“細(xì)化預(yù)算編制”）。為此，有必要著手推動(dòng)兩項(xiàng)意義重大的改革：（1）預(yù)算程序的集中化--采用自上而下的方法啟動(dòng)預(yù)算準(zhǔn)備過(guò)程，即要求職能部門(mén)在預(yù)先頒布的硬性部門(mén)支出限額下準(zhǔn)備預(yù)算草案，當(dāng)前“兩上兩下”的預(yù)算程序不能滿(mǎn)足這一要求；（2）預(yù)算編制前的部門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃，即要求職能部門(mén)在呈交預(yù)算草案前，須預(yù)先向核心部門(mén)（人大、政府和財(cái)政部門(mén)）呈交一份闡明部門(mén)政策目標(biāo)、重點(diǎn)及其優(yōu)先性的文件，包括衡量部門(mén)支出績(jī)效的方法和指標(biāo)，以及承諾達(dá)成的績(jī)效基準(zhǔn)，以此作為預(yù)算的基本依據(jù)。

　　現(xiàn)行體制下，職能部門(mén)享有廣泛的財(cái)政決策權(quán)（既管事又管錢(qián)）。法定支出（“掛鉤”）、部門(mén)專(zhuān)款以及基數(shù)法的盛行，共同推動(dòng)了部門(mén)財(cái)權(quán)的過(guò)度膨脹，大大壓縮了財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌管理財(cái)政資金的空間，導(dǎo)致核心部門(mén)無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)公款的逐筆、全程和實(shí)時(shí)的撥付與監(jiān)控。過(guò)多過(guò)濫的部門(mén)專(zhuān)款和大額專(zhuān)項(xiàng)，還導(dǎo)致地方政府難以因地制宜、因時(shí)制宜地統(tǒng)籌安排地方事務(wù)，治理能力被大為削弱。集財(cái)權(quán)與事權(quán)與一身的部門(mén)主導(dǎo)型預(yù)算體制，一方面賦予職能部門(mén)以過(guò)度裁量權(quán)，另一方面也催生出一個(gè)支離破碎、錢(qián)多事少（或者先拿錢(qián)后辦事）的畸形預(yù)算準(zhǔn)備程序，后者使部門(mén)預(yù)算從政策驅(qū)動(dòng)型蛻變?yōu)槭杖腧?qū)動(dòng)型。從任何意義上講，收入驅(qū)動(dòng)都堪稱(chēng)糟糕的預(yù)算策略。