預算與財務報告的全面性與標準化

　　理想情況下，預算報告應成為政府唯一最重要的政策文件，也是一份約束行政執行的法律文件。行政部門的所作所為不能逾越預算文件設定的界限，否則，預算制度限制行政裁量的能力將令人質疑。不妨設想一下：如果容許上市公司隨心所欲地編制和披露財務報告，股東和其他利益相關者怎么可能有效監管他們的代理人？

　　首要的是預算文件的全面性。舉凡涉及公款以及由公款資助的活動，不可不在預算文件中報告。沒有報告表明這些活動和資金隱藏在立法機關和公民的視線之外。在行政部門中，保密的動機非常強大，因為對于掩飾腐敗和各種形式的財政機會主義行為而言，沒有什么比保密更有吸引力了。在隱藏不報的情況下，約束行政部門就其資金和活動承擔責任變得極為困難。在中國，“黑箱預算”一直十分嚴重。稅收支出數額可觀，但從未在預算報告中披露，更不用說經由法定預算程序審查。財政專戶、政府債務、財政擔保以及國有金融和非金融企業的各種“準財政活動”，都是典型例子。許多政府基金也沒有在預算報告中披露。一般地講，除非涉及嚴格和清晰定義的保密安排，否則，任何政府活動與公共資金均應在預算報告中充分披露。

　　預算信息的披露應遵循標準化和通俗化這兩個基本要求。標準化的預算報告要求報告類別的完整性，也要求報告制式的標準化。類別完整的預算報告至少應包括預算的宏觀經濟框架（經濟與財政預測報告）、財政政策目標報告、財政總額報告（基于功能分類和經濟分類）以及詳細的收支計劃（立法機關批準的預算授權）。如前所述，資本預算和經常性預算、一般預算與基金預算應單獨報告。預算報告中的專業術語應予清晰定義。預算所依據的參數（假設），包括GDP增長率、通貨膨脹率、利率、匯率等亦應披露。敏感性分析也是必要的。這些旨在增強預算可信度的舉措，有助于為局外人獨立核實預算信息提供便利，而不必事前求助于審計。歸根結底，這些措施對過度裁量施加了極為寶貴的限制。

　　預算報告亦應通俗化。理想情況下，政府應隨同公布的預算報告，一并公布一份“公民預算指南”。與專家不同，多數公民并不對預算細節有特別興趣，但保證他們有大致的了解仍然十分重要。一般地講，世界各國的公民在了解他們的政府為何征稅，以及公共支出是否確實被用于法定目的與用途方面，擁有大致相同的權力。尊重和保障知情權因而構成政府的責任。通俗化的預算報告正是履行這一責任的必要工具。無論如何，預算報告應盡可能采用普通公民也可以讀懂的用語，更一般地講，應采用公民友好型的報告制式。

　　在標準化和通俗化方面，各級政府都有大量的工作要做。財務報告同樣如此。參照國際通行做法，各級政府及其直屬部門至少應定期披露經審計的資產負債表、財政收支（收入費用）表、現金流量表、資本支出表、支出績效表和量化的財政風險表，包括文字說明和附注。沒有這些基本的制度安排，財政透明度只是一句空話。沒有財政上透明度的政府，也就沒有透明的政府；沒有透明的政府，也不會有責任政府；沒有責任政府，便不可能以責任制約權力（過度裁量權）。

　　配套改革

　　以上旨在限制權力的預算程序和報告機制的改革，只有在與相應的配套改革一并推動的情況下才會更加有效。基本的配套改革涵蓋四個方面：法定支出（掛鉤機制）、政府間財政體制、國庫體制和績效管理。《教育法》、《農業法》等非財務法律中，有關財務授權的條款（這些條款形成法定支出）應由《預算法》加以規定。除了涉及公民基本權利或權益的法案外，沒有其他任何非財務法律可以代替《預算法》的財務授權功能。否則，預算過程中的法律沖突將無可避免。

　　現行政府間財政體制的缺陷是造成過度裁量的重要因素，特別是在轉移支付體制方面。改革要點是：大幅度合并和壓縮專項轉移支付，相應擴大一般性轉移支付；所有轉移支付盡可能采用公式化分配。支出責任需要系統調整：至少在原則上，地方事務（受益無溢出）歸地方管理，中央事務歸中央管理。尤其重要的是：政府間財政關系應盡快實現法制化，一如落實稅收法定原則那樣。

　　國庫體制改革的重心應鎖定為國庫單一賬戶、兩個直達（繳款直達單一賬戶、付款通過單一賬戶直達供應商賬戶）。為此，應加快清理過多過濫的財政專戶。原則上，缺乏法律依據的財政專戶均應取消。

　　所有相關改革均應特別重視公民參與機制的建設。尤其重要的是：預算過程應設計為一個開放式過程；每個階段都應保障公民有話語權表達的暢通渠道和充分便利，并且應有必要的回應。當務之急在于尋求具有成本有效性的參與機制。在制約權力的內部機制不那么有效時，參與至少可作為一個重要的補償機制發揮作用。