二、“把權力關進制度的籠子里”的主要做法

　　如何“把權力關進制度的籠子里”，用制度藩籬將公共權力控制在合理的范圍內，不致出現濫用和越界，是西方國家反腐敗歷程中一直在探索的課題。

　　（一）堅持分權制衡原則，以權力制約權力

　　制度最核心、最具實質意義的是權力結構。把權力關進制度的籠子的前提就是分權。所謂分權（工）就是分散權力，防止權力過分集中，避免權力“一股獨大”。分散權力在西方國家有兩種情況，即“權力分立”和“權力分工”。權力分立（分權），是指國家權力不能集中于國家機構的某個部門或一部分人，而應當合理地分割成若干部分，由憲法授予不同的國家機構（部門）和不同的人所執掌。當前，西方資本主義國家實行的基本屬于“權力分立”的范疇。而“權力分工”是指在某一核心領導下的不同的國家機構相互監督與分工。分權或者分工的目的在于避免獨裁者的產生。英國史學家阿克頓勛爵“權力使人腐化，絕對的權力使人絕對的腐化”的名言就說明了“分散權力”的重要性。從技術層面上來說，分散權力是制約權力的前提。權力制約是指國家權力的各部分之間相互監督、彼此鉗制，由此構筑一個關住權力的“籠子”，以保障公民權利。

　　分權制衡是被西方國家普遍運用在政治體制和其他國家管理活動中的重要法理，對資本主義民主政治的發展和資本主義國家的民主實踐都產生了深遠的影響。全面系統的分權制衡思想主要表現為孟德斯鳩的“三權分立”思想。孟德斯鳩主張立法權屬于代議機關，行政權歸國王，而司法權屬于獨立的審判法院，三種權力分立并相互制衡。要防止濫用權力，須以權力約束權力，形成一種能聯合各種政治力量，又能使它們彼此調節配合并相互制約的制度。孟德斯鳩的分權制衡理論在美國首先付諸實踐，1787年制定的聯邦憲法確立了“三權分立”的制衡體制。國家權力分為立法權、行政權、司法權，由國會、總統和法院分別行使，相互制約。其中，以掌握行政和軍事大權的總統為核心。后來資本主義國家大多以三權分立為主，構建權力與權力互相制衡的一種權力平衡關系，把國家權力分配給國會、法院及總統，三者可以相互制約，某一方提出議案，其余兩者都有權否決。

　　（二）建構預防性制度，事前監督優于事后懲戒

　　意大利法學家貝肯尼亞有句名言：“預防犯罪比懲治更高明，所有腐敗犯罪的人，他在腐敗的時候首先想到的是自己會不會被發現，而不是會不會被懲處。”基于“預防為本”的思路，官員財產申報對于肅貪反腐的作用，正越來越受到各國的重視。

　　財產申報開始于1766年的瑞典，當時公示了首相的納稅清單，是有史以來的第一份財產公示。后來，美國、法國、意大利、澳大利亞、波蘭、羅馬尼亞、墨西哥等國效仿，建立了本國的財產申報制度。美國的《政府道德法》規定了政府官員申報的范圍、內容、手續，以及不提交申報書的法律責任和追究的辦法。申報內容既包括申報人的財產收人，還包括其配偶、子女的有關財產。由專門的政府道德署或道德辦公室進行管理，定期或有重點地進行稽查，發現疑點可以立案偵查。澳大利亞聯邦議會1984年通過決議，制定了《財產申報法》，規定議員必須登記本人、配偶和子女的財產情況。財產包括：股份、房地產、報酬、中期債券、儲蓄、投資、禮品、達到一定數額的其他財產、其他收人。公務人員的收益和財產情況可以以各種形式查詢。墨西哥的《信息公開法》規定了公務人員任職60天內必須申報本人、配偶、子女的家庭全部財產，每年按期申報財產變化情況，任職屆滿或離職都要進行財產總申報，拒絕申報的可以開除公職。新加坡政府官員的財產申報有兩種情形：一是每年7月1日各政府部門的職員都要填寫個人財產申報表；二是每一個官員被政府聘用后，必須申報自己的財產。申報的內容是自己所擁有的股票、房地產和其他方面所獲得的利息收入，還包括他的擔保人或家庭成員所擁有的投資和利息情況。根據新加坡《公務員指導手冊》，如果一個官員所負的債務已超過其三個月工資的總和，則被視為陷于債務麻煩的官員，必須向其所屬部門常任秘書報告。凡是陷于債務麻煩的官員或所填表格虛假者，都必須受到紀律處分，甚至被開除。在新加坡，不僅有錢要報告，沒錢也要及時向上報告，其目的在于未雨綢繆，防止官員為了擺脫困境而收取好處。

　　在近年來通過的一些國際組織反腐敗公約中，預防腐敗措施都占有一定比例。例如，《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》第31條、歐洲理事會《打擊貪污腐敗20項指導原則》第一項、美洲國家組織《美洲反腐敗公約》第三條等都設有專門的章節條款規定腐敗犯罪的預防監督機制。2003年通過的《聯合國反腐敗公約》第二章“預防措施”，共設十條規定預防腐敗犯罪。這表現出國際社會對腐敗犯罪預防的高度重視。此外，瑞典先后制定了《行政法》、《反行賄受賄法》、《審計法》、《新聞自由法》等，對政府行政和公務員行為都作了明確規定，政府和公務員該做什么、不該做什么、能做什么、不能做什么，都有明確、具體、嚴格的規定。新加坡1985年便制定了專門的《預防貪污賄賂法》，對可能發生腐敗的重點領域、重點人員作出了詳細的規定。德國聯邦議會建立崗位風險評估制度，以降低腐敗發生的幾率。該制度將聯邦議會所有職位，按照出現腐敗機會和頻率的大小，以及有可能產生腐敗的工作量占整個工作量的比例，劃分等級，超過50%的確定為特別風險崗位。德國聯邦議會內部共105個部門，其中評出七個部門、200多個崗位具有較高的腐敗風險。對于腐敗風險較高的部門和崗位，對其工作人員進行篩選，就職前進行重點教育和提醒，并重點監督；其工作程序實行嚴格的標準化，三年之內必須輪崗。