二、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的主要做法

　　如何“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，用制度藩籬將公共權(quán)力控制在合理的范圍內(nèi)，不致出現(xiàn)濫用和越界，是西方國家反腐敗歷程中一直在探索的課題。

　　（一）堅持分權(quán)制衡原則，以權(quán)力制約權(quán)力

　　制度最核心、最具實質(zhì)意義的是權(quán)力結(jié)構(gòu)。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子的前提就是分權(quán)。所謂分權(quán)（工）就是分散權(quán)力，防止權(quán)力過分集中，避免權(quán)力“一股獨大”。分散權(quán)力在西方國家有兩種情況，即“權(quán)力分立”和“權(quán)力分工”。權(quán)力分立（分權(quán)），是指國家權(quán)力不能集中于國家機構(gòu)的某個部門或一部分人，而應(yīng)當(dāng)合理地分割成若干部分，由憲法授予不同的國家機構(gòu)（部門）和不同的人所執(zhí)掌。當(dāng)前，西方資本主義國家實行的基本屬于“權(quán)力分立”的范疇。而“權(quán)力分工”是指在某一核心領(lǐng)導(dǎo)下的不同的國家機構(gòu)相互監(jiān)督與分工。分權(quán)或者分工的目的在于避免獨裁者的產(chǎn)生。英國史學(xué)家阿克頓勛爵“權(quán)力使人腐化，絕對的權(quán)力使人絕對的腐化”的名言就說明了“分散權(quán)力”的重要性。從技術(shù)層面上來說，分散權(quán)力是制約權(quán)力的前提。權(quán)力制約是指國家權(quán)力的各部分之間相互監(jiān)督、彼此鉗制，由此構(gòu)筑一個關(guān)住權(quán)力的“籠子”，以保障公民權(quán)利。

　　分權(quán)制衡是被西方國家普遍運用在政治體制和其他國家管理活動中的重要法理，對資本主義民主政治的發(fā)展和資本主義國家的民主實踐都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。全面系統(tǒng)的分權(quán)制衡思想主要表現(xiàn)為孟德斯鳩的“三權(quán)分立”思想。孟德斯鳩主張立法權(quán)屬于代議機關(guān)，行政權(quán)歸國王，而司法權(quán)屬于獨立的審判法院，三種權(quán)力分立并相互制衡。要防止濫用權(quán)力，須以權(quán)力約束權(quán)力，形成一種能聯(lián)合各種政治力量，又能使它們彼此調(diào)節(jié)配合并相互制約的制度。孟德斯鳩的分權(quán)制衡理論在美國首先付諸實踐，1787年制定的聯(lián)邦憲法確立了“三權(quán)分立”的制衡體制。國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，由國會、總統(tǒng)和法院分別行使，相互制約。其中，以掌握行政和軍事大權(quán)的總統(tǒng)為核心。后來資本主義國家大多以三權(quán)分立為主，構(gòu)建權(quán)力與權(quán)力互相制衡的一種權(quán)力平衡關(guān)系，把國家權(quán)力分配給國會、法院及總統(tǒng)，三者可以相互制約，某一方提出議案，其余兩者都有權(quán)否決。

　　（二）建構(gòu)預(yù)防性制度，事前監(jiān)督優(yōu)于事后懲戒

　　意大利法學(xué)家貝肯尼亞有句名言：“預(yù)防犯罪比懲治更高明，所有腐敗犯罪的人，他在腐敗的時候首先想到的是自己會不會被發(fā)現(xiàn)，而不是會不會被懲處。”基于“預(yù)防為本”的思路，官員財產(chǎn)申報對于肅貪反腐的作用，正越來越受到各國的重視。

　　財產(chǎn)申報開始于1766年的瑞典，當(dāng)時公示了首相的納稅清單，是有史以來的第一份財產(chǎn)公示。后來，美國、法國、意大利、澳大利亞、波蘭、羅馬尼亞、墨西哥等國效仿，建立了本國的財產(chǎn)申報制度。美國的《政府道德法》規(guī)定了政府官員申報的范圍、內(nèi)容、手續(xù)，以及不提交申報書的法律責(zé)任和追究的辦法。申報內(nèi)容既包括申報人的財產(chǎn)收人，還包括其配偶、子女的有關(guān)財產(chǎn)。由專門的政府道德署或道德辦公室進(jìn)行管理，定期或有重點地進(jìn)行稽查，發(fā)現(xiàn)疑點可以立案偵查。澳大利亞聯(lián)邦議會1984年通過決議，制定了《財產(chǎn)申報法》，規(guī)定議員必須登記本人、配偶和子女的財產(chǎn)情況。財產(chǎn)包括：股份、房地產(chǎn)、報酬、中期債券、儲蓄、投資、禮品、達(dá)到一定數(shù)額的其他財產(chǎn)、其他收人。公務(wù)人員的收益和財產(chǎn)情況可以以各種形式查詢。墨西哥的《信息公開法》規(guī)定了公務(wù)人員任職60天內(nèi)必須申報本人、配偶、子女的家庭全部財產(chǎn)，每年按期申報財產(chǎn)變化情況，任職屆滿或離職都要進(jìn)行財產(chǎn)總申報，拒絕申報的可以開除公職。新加坡政府官員的財產(chǎn)申報有兩種情形：一是每年7月1日各政府部門的職員都要填寫個人財產(chǎn)申報表；二是每一個官員被政府聘用后，必須申報自己的財產(chǎn)。申報的內(nèi)容是自己所擁有的股票、房地產(chǎn)和其他方面所獲得的利息收入，還包括他的擔(dān)保人或家庭成員所擁有的投資和利息情況。根據(jù)新加坡《公務(wù)員指導(dǎo)手冊》，如果一個官員所負(fù)的債務(wù)已超過其三個月工資的總和，則被視為陷于債務(wù)麻煩的官員，必須向其所屬部門常任秘書報告。凡是陷于債務(wù)麻煩的官員或所填表格虛假者，都必須受到紀(jì)律處分，甚至被開除。在新加坡，不僅有錢要報告，沒錢也要及時向上報告，其目的在于未雨綢繆，防止官員為了擺脫困境而收取好處。

　　在近年來通過的一些國際組織反腐敗公約中，預(yù)防腐敗措施都占有一定比例。例如，《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》第31條、歐洲理事會《打擊貪污腐敗20項指導(dǎo)原則》第一項、美洲國家組織《美洲反腐敗公約》第三條等都設(shè)有專門的章節(jié)條款規(guī)定腐敗犯罪的預(yù)防監(jiān)督機制。2003年通過的《聯(lián)合國反腐敗公約》第二章“預(yù)防措施”，共設(shè)十條規(guī)定預(yù)防腐敗犯罪。這表現(xiàn)出國際社會對腐敗犯罪預(yù)防的高度重視。此外，瑞典先后制定了《行政法》、《反行賄受賄法》、《審計法》、《新聞自由法》等，對政府行政和公務(wù)員行為都作了明確規(guī)定，政府和公務(wù)員該做什么、不該做什么、能做什么、不能做什么，都有明確、具體、嚴(yán)格的規(guī)定。新加坡1985年便制定了專門的《預(yù)防貪污賄賂法》，對可能發(fā)生腐敗的重點領(lǐng)域、重點人員作出了詳細(xì)的規(guī)定。德國聯(lián)邦議會建立崗位風(fēng)險評估制度，以降低腐敗發(fā)生的幾率。該制度將聯(lián)邦議會所有職位，按照出現(xiàn)腐敗機會和頻率的大小，以及有可能產(chǎn)生腐敗的工作量占整個工作量的比例，劃分等級，超過50%的確定為特別風(fēng)險崗位。德國聯(lián)邦議會內(nèi)部共105個部門，其中評出七個部門、200多個崗位具有較高的腐敗風(fēng)險。對于腐敗風(fēng)險較高的部門和崗位，對其工作人員進(jìn)行篩選，就職前進(jìn)行重點教育和提醒，并重點監(jiān)督；其工作程序?qū)嵭袊?yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化，三年之內(nèi)必須輪崗。