北京大學國家發(fā)展研究院綜合課題組

　　編者按

　　高速發(fā)展的急就章下，深圳成為中國唯一一個沒有農村的城市，但也因此產生了歷史遺留問題——全盤國有土地之上，生成了一個“合法建筑”與“非法建筑”旗鼓相當并密切交織的新的二元結構。“合法外土地”與“違法建筑”，在中國特大城市里頗為罕見。更為嚴峻的是，生活在“違法建筑”里的外來人口高達700多萬，約占深圳總人口的一半。

　　2010年，這個幾乎無地可用的城市，開始啟動新一輪的土地制度改革，試圖以這些“歷史遺留非法建筑”為支點，撬動城市未來的發(fā)展。

　　2012年，北京大學國家發(fā)展研究院應邀調研深圳土改，課題組由北京大學教授、土地制度改革專家周其仁領銜。耗時一年完成調研報告后，又延宕一年多至2014年6月，這份報告終于正式面世。

　　經課題組授權，本期南方周末摘編這份報告，以及2014年7月26日“第38次CMRC中國經濟觀察季度報告會”上課題組成員的匯報討論，以饗讀者。

　　如此規(guī)模的“合法外土地”與“違法建筑”，在中國特大城市里頗為罕見。更為嚴峻的是，生活在“違法建筑”里的外來人口高達700多萬，約占深圳總人口的一半。

　　既不能急于以鐵腕拆違，也無法承受拖延的高昂代價，唯有以“盡最大可能把大多數人的經濟活動納入合法框架”為出發(fā)點，從行之有效、做得通也說得通的實踐中提煉出正確的政策元素，才能夠形成新一輪土改的可行思路。

　　深圳的發(fā)展史，是一部改革開放引發(fā)快速城市化的歷史。從1979年到2011年，深圳市的建成區(qū)規(guī)模從3平方千米到934平方千米，增長三百多倍；城鎮(zhèn)人口從3萬到1500多萬，增長五百多倍；GDP從1.96億元到突破1.1萬億元，增長五千多倍。這在城市發(fā)展史上，是難以被超越的紀錄。

　　深圳也面臨一連串挑戰(zhàn)。比較緊迫的，是這個快速增長的城市，可用的未建設用地已近于耗盡。

　　據2011年深圳市土地利用變更調查數據初步統(tǒng)計，全市國土面積為1993平方千米，除去農用地面積906平方千米外，建設用地面積已達934平方千米，占全部國土面積的47%。在規(guī)劃的約束下，到2020年，全市實際可新增建設用地僅為42平方千米。實際上，2008年以來深圳的土地供應一直下降，土地供應任務從2009年起連續(xù)三年沒完成。

　　對照毗鄰深圳的香港，開埠170年，建成區(qū)面積只占全部土地面積的21%，不到深圳47%的一半。內地城市中，北京建成區(qū)面積僅占全市總面積的8%，上海和廣州則分別為13.5%和12.5%。顯然，深圳既沒有外擴的空間，也不可能在現有城市框架內大幅度增加建設用地。要在未來的城市競爭中勝出，深圳必須更新思路，尋求新的突破。

　　換一個角度來看，深圳尚有提高土地利用效率的巨大空間。2010年深圳每平方千米的GDP為4.77億元人民幣，在國內領先（北京為0.9億元，上海為2.7億元），但相比于香港的14.3億元和新加坡的18.4億元，仍有不小的距離。在深圳市內，原關內與關外的土地利用效率也存在著巨大的差別：關內每平方千米GDP達到12.4億元，而關外僅為2.8億元，說明深圳擁有進一步提高土地利用效率的極大潛力。

　　深圳未來的城市發(fā)展，重點在存量土地的再開發(fā)。

　　但是，伴隨著深圳奇跡的創(chuàng)造，以往的快速發(fā)展也留下了大量復雜的歷史遺留問題。最集中的表現，就是在這座現代化的城市尚存在著天量“違法建筑”。

　　粗略統(tǒng)計，深圳市全部現存土地和房屋中，“合法的”與“合法外或違法的”，幾乎各占一半。這些“法外世界”里的土地與建筑，政府拿不走、村民用不好、市場難作為，嚴重阻礙了土地和空間資源的再開發(fā)和再利用，成為深圳爭當未來城市增長極非掙脫不可的鎖鏈。

　　本報告梳理深圳土地問題現狀，厘清歷史遺留問題的根源，分析再開發(fā)面臨的約束和困難，并為尋找解決問題的突破口提出建議。