課題組聲音

　　◎我們調研時跟村民談，村民說得最多的一句話就是，我們三百年前就在這里了，深圳市政府在這里才三十年，哪年哪月你拿走我這塊地。1980年代鼓勵發展社區企業建廠房，當地的鄉政府都發了一些證的。后面政策調整就變成非法的，憑什么？

　　◎寶安區沙井街道共和社區有一處占地3萬平方米的舊廠房，早已整理為空地并計劃改為商用。該項目在2005年就已申請報批，但整整七年都得不到批復，土地長期閑置。該社區還有一處辦公樓和一處工業大廈項目也在改建中途被叫停。

　　“拆違”：急不得也拖不得

　　突破了“唯有國有化，才能市場化”模式，對深圳以至全國城市土地制度的變革具有實質的開拓意義。

　　解決深圳土地方面的歷史遺留問題，既不能急，也不能拖，而只能從深圳自己的實際經驗中提煉正確的政策元素，找尋解決難題的有效途徑。

　　（一）急不得也拖不得

　　首先是其社會和政治的風險。再者是其高昂的拆遷成本。最后，深圳的“違法建筑”在事實上承載著大量人口和經濟活動。對全部“違法建筑”實施全面拆除之后，難以想象深圳還能維系正常的運轉。

　　因此，“全面拆除違法建筑、立即消除全部違建”，絕對不是一個現實的選項。事實上，我們也不相信有誰真的傾向如此冒險的政策。但是，把“拆違”擴大到超越其合理極限的現實危險還是存在的。為此，有必要主動抑制操之過急的情緒，特別要防止脫離實際的激進傾向在決策層蔓延。

　　而拖延不僅不能化解深圳的歷史遺留問題，還會增加以后解決的難度。

　　深圳國土面積不大，市域邊界無法擴張，城市開發程度較高，可用建設空地已經很少。惟有形成統一的、運作良好的、交易成本較低的土地和空間市場，才能吸引多種稀缺戰略資源的流入、重組和集聚，為容納未來5萬億、10萬億的經濟總量提供城市空間支持。

　　顯然，“法內世界”與“法外世界”旗鼓相當的新二元結構嚴重妨礙著深圳實現上述戰略目標。

　　（二）從行得通的經驗里提煉政策元素

　　既急不得，也拖不得，那就只有在可行經驗中提煉對策。

　　已經成熟的做法包括：將一部分“違建”房納入租賃市場管理；登記“違建”場地上的工商戶；把消防鑒定與土地權屬分開來處理，重點監管消防，而不管用地性質。

　　以上經驗的共性是從實際出發、區別對待、盡最大可能把那些對他人與公眾無害的經濟活動納入合法化的空間。

　　（三）突破口：城市更新

　　如果說以上辦法還是間接應對“合法外土地”和“違法建筑”，那么城市更新則是深圳找到的綜合解決歷史遺留問題的一個政策突破口。

　　2009年12月，深圳市出臺了《深圳市城市更新辦法》。其主要做法是，引進市場開發主體，對項目地塊上的全部物業重新規劃、實施二次開發。其中，凡需要拆遷的，由開發商承諾對原業主賠償，雙方達成協議后，政府再以協議出讓國有土地的形式，將項目用地轉讓給開發商。

　　此項政策受到了廣泛的歡迎。截至2012年10月，納入城市更新計劃的項目共342項，總占地面積為30平方千米。

　　囿于思維慣性，最初的城市更新政策要求項目用地必須全部合法。但是，由于合法土地數量不多，且與“合法外土地”插花交織，導致城市更新項目的推進十分緩慢。針對這個困局，相關部門主動松動立項規定，先是規定在申報立項時允許“合法土地占70%，合法外土地占30%”，等到項目完成時，再達到“全部土地合法”。

　　深圳又進一步提出“20-15”準則，形成了擴大城市更新范圍的新思路。當項目申請方同意把20%的“合法外”土地無償交給政府后，這部分土地就獲得了參與城市更新的資格。然后，從余下可開發的土地中，再拿出15%來作為公共設施的配套用地。新政策規定，只要滿足了“20-15”準則，政府就不再計較“合法非法”，全部項目用地都進入城市更新，并在更新后全部可以合法頒證。

　　這一系列政策的含義，就是繳付一定的代價，“合法外”的土地和建筑就經由城市更新轉為合法，并在合法權益的基礎上再開發和再利用。更重要的是，政府不再把全部土地先集中到自己手里，再出讓給市場。政府只要確保項目開發的公共用地，對土地確權設置必要的門檻條件，保障過程的社會公正，就可以把其余的事務交給市場，讓相關各方按契約原則進行交易。政府適時轉變職能，更集中于確保公共與配套設施的提供，就突破了“唯有國有化，才能市場化”模式，對深圳以至全國城市土地制度的變革具有實質的開拓意義。

　　以上經驗，體現了一個基本的政策思想，這就是“盡最大可能把大多數人的經濟活動納入合法框架”。以此為出發點，從行之有效、做得通也說得通的實踐中提煉出正確的政策元素，就能夠形成新一輪土改的可行思路。