課題組聲音

　　◎我們調(diào)研時(shí)跟村民談，村民說得最多的一句話就是，我們?nèi)倌昵熬驮谶@里了，深圳市政府在這里才三十年，哪年哪月你拿走我這塊地。1980年代鼓勵(lì)發(fā)展社區(qū)企業(yè)建廠房，當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)政府都發(fā)了一些證的。后面政策調(diào)整就變成非法的，憑什么？

　　◎?qū)毎矃^(qū)沙井街道共和社區(qū)有一處占地3萬平方米的舊廠房，早已整理為空地并計(jì)劃改為商用。該項(xiàng)目在2005年就已申請(qǐng)報(bào)批，但整整七年都得不到批復(fù)，土地長(zhǎng)期閑置。該社區(qū)還有一處辦公樓和一處工業(yè)大廈項(xiàng)目也在改建中途被叫停。

　　“拆違”：急不得也拖不得

　　突破了“唯有國有化，才能市場(chǎng)化”模式，對(duì)深圳以至全國城市土地制度的變革具有實(shí)質(zhì)的開拓意義。

　　解決深圳土地方面的歷史遺留問題，既不能急，也不能拖，而只能從深圳自己的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中提煉正確的政策元素，找尋解決難題的有效途徑。

　　（一）急不得也拖不得

　　首先是其社會(huì)和政治的風(fēng)險(xiǎn)。再者是其高昂的拆遷成本。最后，深圳的“違法建筑”在事實(shí)上承載著大量人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。對(duì)全部“違法建筑”實(shí)施全面拆除之后，難以想象深圳還能維系正常的運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　因此，“全面拆除違法建筑、立即消除全部違建”，絕對(duì)不是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的選項(xiàng)。事實(shí)上，我們也不相信有誰真的傾向如此冒險(xiǎn)的政策。但是，把“拆違”擴(kuò)大到超越其合理極限的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)還是存在的。為此，有必要主動(dòng)抑制操之過急的情緒，特別要防止脫離實(shí)際的激進(jìn)傾向在決策層蔓延。

　　而拖延不僅不能化解深圳的歷史遺留問題，還會(huì)增加以后解決的難度。

　　深圳國土面積不大，市域邊界無法擴(kuò)張，城市開發(fā)程度較高，可用建設(shè)空地已經(jīng)很少。惟有形成統(tǒng)一的、運(yùn)作良好的、交易成本較低的土地和空間市場(chǎng)，才能吸引多種稀缺戰(zhàn)略資源的流入、重組和集聚，為容納未來5萬億、10萬億的經(jīng)濟(jì)總量提供城市空間支持。

　　顯然，“法內(nèi)世界”與“法外世界”旗鼓相當(dāng)?shù)男露Y(jié)構(gòu)嚴(yán)重妨礙著深圳實(shí)現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　（二）從行得通的經(jīng)驗(yàn)里提煉政策元素

　　既急不得，也拖不得，那就只有在可行經(jīng)驗(yàn)中提煉對(duì)策。

　　已經(jīng)成熟的做法包括：將一部分“違建”房納入租賃市場(chǎng)管理；登記“違建”場(chǎng)地上的工商戶；把消防鑒定與土地權(quán)屬分開來處理，重點(diǎn)監(jiān)管消防，而不管用地性質(zhì)。

　　以上經(jīng)驗(yàn)的共性是從實(shí)際出發(fā)、區(qū)別對(duì)待、盡最大可能把那些對(duì)他人與公眾無害的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入合法化的空間。

　　（三）突破口：城市更新

　　如果說以上辦法還是間接應(yīng)對(duì)“合法外土地”和“違法建筑”，那么城市更新則是深圳找到的綜合解決歷史遺留問題的一個(gè)政策突破口。

　　2009年12月，深圳市出臺(tái)了《深圳市城市更新辦法》。其主要做法是，引進(jìn)市場(chǎng)開發(fā)主體，對(duì)項(xiàng)目地塊上的全部物業(yè)重新規(guī)劃、實(shí)施二次開發(fā)。其中，凡需要拆遷的，由開發(fā)商承諾對(duì)原業(yè)主賠償，雙方達(dá)成協(xié)議后，政府再以協(xié)議出讓國有土地的形式，將項(xiàng)目用地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商。

　　此項(xiàng)政策受到了廣泛的歡迎。截至2012年10月，納入城市更新計(jì)劃的項(xiàng)目共342項(xiàng)，總占地面積為30平方千米。

　　囿于思維慣性，最初的城市更新政策要求項(xiàng)目用地必須全部合法。但是，由于合法土地?cái)?shù)量不多，且與“合法外土地”插花交織，導(dǎo)致城市更新項(xiàng)目的推進(jìn)十分緩慢。針對(duì)這個(gè)困局，相關(guān)部門主動(dòng)松動(dòng)立項(xiàng)規(guī)定，先是規(guī)定在申報(bào)立項(xiàng)時(shí)允許“合法土地占70%，合法外土地占30%”，等到項(xiàng)目完成時(shí)，再達(dá)到“全部土地合法”。

　　深圳又進(jìn)一步提出“20-15”準(zhǔn)則，形成了擴(kuò)大城市更新范圍的新思路。當(dāng)項(xiàng)目申請(qǐng)方同意把20%的“合法外”土地?zé)o償交給政府后，這部分土地就獲得了參與城市更新的資格。然后，從余下可開發(fā)的土地中，再拿出15%來作為公共設(shè)施的配套用地。新政策規(guī)定，只要滿足了“20-15”準(zhǔn)則，政府就不再計(jì)較“合法非法”，全部項(xiàng)目用地都進(jìn)入城市更新，并在更新后全部可以合法頒證。

　　這一系列政策的含義，就是繳付一定的代價(jià)，“合法外”的土地和建筑就經(jīng)由城市更新轉(zhuǎn)為合法，并在合法權(quán)益的基礎(chǔ)上再開發(fā)和再利用。更重要的是，政府不再把全部土地先集中到自己手里，再出讓給市場(chǎng)。政府只要確保項(xiàng)目開發(fā)的公共用地，對(duì)土地確權(quán)設(shè)置必要的門檻條件，保障過程的社會(huì)公正，就可以把其余的事務(wù)交給市場(chǎng)，讓相關(guān)各方按契約原則進(jìn)行交易。政府適時(shí)轉(zhuǎn)變職能，更集中于確保公共與配套設(shè)施的提供，就突破了“唯有國有化，才能市場(chǎng)化”模式，對(duì)深圳以至全國城市土地制度的變革具有實(shí)質(zhì)的開拓意義。

　　以上經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了一個(gè)基本的政策思想，這就是“盡最大可能把大多數(shù)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入合法框架”。以此為出發(fā)點(diǎn)，從行之有效、做得通也說得通的實(shí)踐中提煉出正確的政策元素，就能夠形成新一輪土改的可行思路。