課題組聲音

　　◎盡最大可能把大多數(shù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入到合法框架。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)我覺得是普世的，不是深圳特有的。中國三十多年的改革，為什么能成就中國奇跡也是這個(gè)道理。三十多年前，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是非法的，農(nóng)民賣糧食非法，農(nóng)民進(jìn)城也是非法，企業(yè)雇工超過7個(gè)也是非法，改革不就是把“非法的”納入到合法的框架當(dāng)中來么？

　　◎如果這些政策能實(shí)施，五年時(shí)間大概能將300平方千米“合法外”土地中的一半納入到合法當(dāng)中來，其中大概有100平方千米的建筑完成“免費(fèi)確權(quán)”，100平方千米的建筑完成“累進(jìn)確權(quán)”。這樣能把300平方千米“合法外”土地上的違法建筑很大一部分合法化，給未來深圳土地市場化打好基礎(chǔ)。

　　“非正規(guī)深圳”

　　“統(tǒng)征”和“統(tǒng)轉(zhuǎn)”完成了土地的全盤國有，終結(jié)了原先國有土地和農(nóng)村集體用地并存的二元格局。卻造成了“對(duì)下”的麻煩和緊張，并由此悄然形成了一個(gè)新的二元結(jié)構(gòu)。

　　1987年深圳土地的“第一拍”，打開了工業(yè)化、城市化的土地之門。1992年鄧小平南方談話之后，深圳的增長速度更加迅猛，平均每年新增建成區(qū)面積35平方千米，相當(dāng)于東部一個(gè)中等縣級(jí)市的市區(qū)面積。如此高速發(fā)展的勢頭，依賴大量新增建設(shè)用地，勢必受到國家土地管制政策逐年收緊的限制和掣肘。

　　在此背景下，深圳市政府在1992年出臺(tái)了《關(guān)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)村城市化的暫行規(guī)定》，對(duì)原特區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地實(shí)行“統(tǒng)征”，即把特區(qū)內(nèi)全部農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市國有土地。2004年，深圳市又對(duì)特區(qū)外實(shí)施“統(tǒng)轉(zhuǎn)”，把全部關(guān)外農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，以此實(shí)現(xiàn)深圳市全域的土地國有化。

　　事后看，“統(tǒng)征”和“統(tǒng)轉(zhuǎn)”除了謀求國有土地增量的相關(guān)收益外，更重要的是謀求消減國家土地管制對(duì)城市發(fā)展的束縛。在體制上，“統(tǒng)征”和“統(tǒng)轉(zhuǎn)”完成了土地的全盤國有，終結(jié)了原先國有土地和農(nóng)村集體用地并存的二元格局。

　　始料不及的是，“統(tǒng)征”和“統(tǒng)轉(zhuǎn)”卻造成了“對(duì)下”的麻煩和緊張，并由此悄然形成了一個(gè)新的二元結(jié)構(gòu)。

　　特別是2004年的“統(tǒng)轉(zhuǎn)”，在補(bǔ)償方面沿用1992年“統(tǒng)征”的標(biāo)準(zhǔn)，但事隔十二年，深圳的地價(jià)早已翻番，而關(guān)外的原村民對(duì)土地升值也已經(jīng)形成早先難以比擬的強(qiáng)預(yù)期。面對(duì)“統(tǒng)轉(zhuǎn)”，原村民及其基層組織不難估算政府給付的補(bǔ)償與日后土地升值之間的巨大落差。于是，原村民及其基層社區(qū)組織紛紛抵制“統(tǒng)轉(zhuǎn)”，并在自己實(shí)際可以控制的土地上“種房保地”，形成“違建”和“搶建”高潮。

　　根據(jù)2010年深圳完成的農(nóng)村城市化歷史遺留問題違法建筑信息普查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，全市農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑普查總量為35.7萬棟，建筑面積為3.92億平方米，用地面積131平方千米。如此規(guī)模的“合法外土地”與“違法建筑”，在中國特大城市里頗為罕見。

　　更為嚴(yán)峻的是，生活在“違法建筑”里的外來人口高達(dá)七百多萬，約占全市總?cè)丝诘囊话搿＿@一數(shù)量龐大的群體參與著深圳的建設(shè)，事實(shí)上也對(duì)深圳發(fā)展做出了不可抹殺的貢獻(xiàn)。他們與原村民一道，構(gòu)造了一個(gè)“非正規(guī)深圳”。在“非正規(guī)深圳”的“原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位”里，也有黨組織、行政機(jī)構(gòu)及合法的經(jīng)濟(jì)組織（社區(qū)股份公司），并實(shí)際擔(dān)負(fù)著對(duì)深圳市半數(shù)人口的公共服務(wù)與社會(huì)治理。任何一屆深圳政府在處理“合法外土地”和“違法建筑”問題時(shí)，都不能忽視這種“非正規(guī)活動(dòng)”的組織特征。

　　結(jié)果，經(jīng)過兩次推進(jìn)，深圳全域土地在名義上已經(jīng)全部國有，消除了在其他城市尚存的城鄉(xiāng)土地二元所有制；但在全盤國有土地之內(nèi)，深圳又生成了一個(gè)“法內(nèi)世界”與“法外世界”旗鼓相當(dāng)并密切交織的新的二元結(jié)構(gòu)。

　　課題組聲音

　　◎光有高速發(fā)展還不能吸引我們，深圳真正吸引我們的地方是在它高速城市化、高速人口流動(dòng)的情況下所產(chǎn)生的巨大困局，這個(gè)困局從用地角度來說是合法用地和合法外用地的并存，從建筑角度看是高度現(xiàn)代化的城市與巨大的城中村的交融。

　　深圳所有的土地都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了國有化，終結(jié)了城鄉(xiāng)二元的土地制度，我們作為經(jīng)濟(jì)學(xué)者非常感興趣的是，名義上的所有制已經(jīng)統(tǒng)一，但實(shí)際上的產(chǎn)權(quán)制度是什么樣的？對(duì)資源配置又會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響？

　　深圳的土地制度改革不涉及耕地保護(hù)的問題，50%的生態(tài)線已經(jīng)劃死。深圳是一個(gè)純粹的如何提高土地利用效率的問題，它既是中國城市化的縮影也有自己獨(dú)特的地方。

　　◎所謂“種房保地”，是村集體和村民在其實(shí)際控制的空置土地上“種”上房屋和建筑物，來增加政府未來使用此處土地的拆遷成本和補(bǔ)償成本，以此保護(hù)土地。

　　課題組成員（按姓氏拼音排列）：崔旭、黃懿杰、李安寧、李力行、李昕、陸振朋、茅銳、喬仕彤、王敏、吳鸞鶯、徐建國、徐建煒、薛兆豐、楊繼偉、尹建紅、張惠強(qiáng)、張霽陽、張琰、周末、周其仁。