作者：南京大學(xué)社會學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,南京大學(xué)社會工作與社會政策系主任,南京大學(xué)河仁社會慈善學(xué)院常務(wù)副院長　陳友華

　　作為一項社會保障制度，住房公積金(以下簡稱公積金)設(shè)計的初衷是：“高收入者不補貼，中低收入者較少補貼，最低收入者較多補貼”，從而讓部分中低收入家庭買得起房。自1991年公積金制度在上海誕生以來，已經(jīng)走過了20多個年頭。雖然公積金制度也幫助部分民眾解決了住房問題，但制度本身所固有的缺陷在實際運行中逐漸暴露出來，并逐漸悖離制度設(shè)計的初衷，從而遭致越來越多人的詬病。本文在揭示公積金制度存在問題的基礎(chǔ)上，對其成因進行了分析，并對與此相關(guān)的問題進行了初步的思考。

　　一、公積金的制度缺陷

　　(一)質(zhì)疑合法性

　　全國人大1985年授權(quán)國務(wù)院可在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面制定暫行條例。國務(wù)院《住房公積金管理條例》正是在此授權(quán)下頒發(fā)的。但令人遺憾的是，《住房公積金管理條例》僅對繳存比例下限做出了具體規(guī)定，而對繳存比例上限卻沒有做出明確的限定，而是授權(quán)地方制定。這種層層授權(quán)實際上是缺少法理依據(jù)的。現(xiàn)行的公積金繳存比例、繳存基數(shù)及其限定依據(jù)2005年建設(shè)部、財政部、中國人民銀行《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》規(guī)定執(zhí)行。然而，《中華人民共和國立法法》第八條第八款與第九條規(guī)定，建設(shè)部、財政部、中國人民銀行是無權(quán)對涉及公民收入或者財產(chǎn)處置進行限制的。由此可見，政府強制單位與職工繳存公積金具有“公有權(quán)對私有財產(chǎn)權(quán)進行干預(yù)”之嫌①。

　　(二)定位模糊

　　公積金制度運行的目的是為了住房保障還是住房金融？從理論上說，“住房保障應(yīng)該是政府對社會成員中無力參與市場競爭者以及競爭中的失敗者進行的居所救助”②，而住房金融是指為住房的生產(chǎn)和消費獲得融資。雖然公積金具備一些住房保障屬性，學(xué)界和業(yè)界也普遍認為強制性、互助性、保障性是其得以存在和發(fā)展的核心價值和根本屬性。然而，筆者認為公積金的保障功能并不明顯。但是，《住房公積金管理條例》只規(guī)定單位與職工繳存公積金的義務(wù)與最低比例，未考慮職工繳存公積金與獲得住房保障之間的關(guān)聯(lián)性。因為從“有條件的城市，可以適當提高繳存比例”的規(guī)定看，繳存比例的確定只和職工的繳存能力有關(guān)，與職工支付住房保障的價格或成本無關(guān)。中低收入階層的居住保障需求明顯遭到排斥，這實際上已宣告公積金與住房保障脫鉤③。設(shè)置公積金的初衷也許是住房保障，但實際運營中逐漸演變成為住房金融。

　　公積金的設(shè)立是要保基本還是提高水平？《住房公積金管理條例》第一條明確指出：“提高城鎮(zhèn)居民的居住水平”。由此可見，公積金設(shè)置的初衷似乎是為提高城鎮(zhèn)居民的居住水平。但公積金究竟是為保基本還是提高水平而設(shè)置的？顯然，公積金不應(yīng)是為提高城鎮(zhèn)居民的居住水平，而是為滿足城鎮(zhèn)居民基本居住需求而設(shè)置的。提高城鎮(zhèn)居民居住水平是中國現(xiàn)代化過程中孜孜以求的目標，但它的起點是先滿足中低收入者的保障居住需求。撇開最需要保障的人群、最基本的居住需求，奢談中高收入人群的改善居住需求，而且還要政府強力干預(yù)。這在理論上無論如何是說不通的④。

　　(三)公平性缺失

　　首先，公積金制度在規(guī)定上顯得剛性不足。國務(wù)院《住房公積金管理條例》規(guī)定：“職工住房公積金的月繳存額為職工本人上一年度月平均工資乘以職工住房公積金繳存比例。單位為職工繳存的住房公積金的月繳存額為職工本人上一年度月平均工資乘以單位住房公積金繳存比例。”2005年建設(shè)部、財政部、中國人民銀行《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》進一步明確規(guī)定：“單位和職工繳存比例不應(yīng)低于5%，原則上不高于12%”，鑒于中國各社會階層收入差距巨大的狀況，在公積金繳存基數(shù)上又進行了必要的限定：“繳存住房公積金的月工資基數(shù)，原則上不應(yīng)超過職工工作地所在設(shè)區(qū)城市統(tǒng)計部門公布的上一年度職工月平均工資的兩倍或三倍”。但是，在涉及公民基本收入處置問題上，怎可用“原則上”這樣一些缺少剛性的語言表述？更有甚者，“對繳存住房公積金確有困難的單位，可以降低繳存比例或者緩繳；待單位經(jīng)濟效益好轉(zhuǎn)后，再提高繳存比例或者補繳緩繳。”這簡直是視繳存公積金為兒戲，也使得其強制性大打折扣⑤。