三、成因分析

　　經過這些年的討論，公積金制度的弊端已較為清楚，但為什么這么一個問題百出、千瘡百孔的制度，自2002年國務院修訂出臺《住房公積金管理條例》以來少有改革？背后的原因究竟是什么？似乎很少有人談及。

　　(一)明確基本價值理念的缺失

　　政府在施政過程中應有明顯的基本價值理念。例如，政府應該做什么，不做什么，應堅持什么，反對什么，等等。社會政策的目標有二：一是化解社會問題；二是實現社會公平，且兩者相互聯系，彼此強化。因此，公平性是社會政策制定時應遵循的首要原則。在牽涉到公民基本權利方面的事項是不能一國兩制或者一國多制的，因而普惠政策是要優先考慮的問題，其次才是對部分人群的特惠政策，一定要處理好對全體公民的普惠政策與對部分人的特惠政策之間的關系。普惠是基礎，特惠是補充，普惠基礎上的優惠，而不是特惠基礎上的普惠。

　　政府責任范圍和履行責任的基礎源于價值理念。保障公民基本的居住權是政府的當然責任。而居住權可以通過兩個途徑實現：一是商品房市場；二是政府提供的住房保障。多數情況下個人的基本住房需求通過市場自行解決，只有那些無力通過市場解決住房問題時，政府才通過保障房的方式解決其公民的基本住房問題。然而，中國政府在施政過程中基本價值理念的缺失，導致普遍的短期行為，“頭痛醫頭腳痛醫腳”，實用主義與機會主義蔓延。因此，公積金制度定位模糊，變化無常，更多時被視作住房金融，有時又被用來建保障房，甚至成為房地產市場調控的工具，也就在情理之中。

　　(二)利益相關者成為政策制定的主體

　　自利乃人之本性，不同的人只是在自利程度上有所差別，作為強經濟人的政府更是如此。因此，分權與權力制衡就顯得異常重要。中國法律實際上多不是人大立法，而是部門立法。部門立法的弊端主要體現在：一是難免會涉及本部門的利益和立場，這將造成法律的部門利益化，且法律草案的公正性往往也受到公眾的質疑；二是部門之間缺乏有效的利益協調和整合的平臺，容易引發部門間的爭執，導致法律難以順利、高效地通過。結果是：行政權力部門化、部門權力利益化、部門利益法律化，政府被利益集團所綁架，法律本身的合法性令人生疑。而導致這一現象出現的根源是利益相關者成為政策制定的主體。

　　(三)管理體制模糊

　　一是無國家行政管理機構。公積金管理中心由同級地方政府領導，沒有上級業務主管部門，全國業務管理各自為政。二是決策機構虛化，決策職能弱化。公積金管委會委員由三個三分之一組成，由于各種原因，委員變更頻繁，對公積金政策、業務不熟悉，經常缺席會議，難以獨立、公正、客觀、及時地履行決策職能，使管委會決策流于形式。三是行政管理與運行職能重疊。公積金管理中心既是裁判員又是運動員，造成制定政策時過度關注自身利益，難以實現公平公正的長效發展(18)。