作者：中央民族大學法學院法學博士　鄭毅

　　【摘編】如果說城鎮化的法制建設解決的是“有法可依”的問題，那么作為實施之維的法治路徑則主要圍繞“有法必依”而展開。易言之，當相關立法達到一定規模后，如何切實地以這些法律作為實施城鎮化的核心制度手段就成為接下來需要迫切關注的又一邏輯與現實的雙重難題。而當前兩個最為突出的問題，一是政策與法律的關系處理，二是違法式改革的法治詮釋。

　　制度之基：城鎮化的法制建設

　　目前，我國的城鎮化相關法制建設已取得一定成就。一是針對性的法律規范初具。城鎮化的關鍵是廣大農村地區的城鎮性轉變，因此，規制轉變過程的法律規范也就成為城鎮化法制的重中之重。2008年開始施行的《城鄉規劃法》無疑成為這方面的核心規范。該法依據規劃運行的一般程序，對城鄉規劃的制定、實施、修改、監督檢查和法律責任等問題進行了較為詳細的規定，基本覆蓋了實體和程序兩大法律控制的核心面向。尤其值得稱道的是，該法對規劃相對人和相關人的法律權利也給予了一定的保障。可見，符合中國國情的城鎮化專門立法業已駛入制度發展的快車道。二是體系化的法制結構初成。2011年時任全國人大常委會委員長的吳邦國正式宣布社會主義法律體系已經形成，而構建這一法律體系的七大部門幾乎均與城鎮化問題密切相關：從憲法相關法對基本權利和基本制度的頂層確立到民法商法對城鎮化進程中平等主體間法律關系的調諧，從行政法對作為城鎮化主要推手的行政權的嚴格規制到經濟法對相關經濟關系的制度安排，從社會法對社會福利和社會保障等問題的監督調控到刑法對城鎮化過程中嚴重犯罪行為的制裁，最后到由訴訟與非訴訟程序法對實體問題處理的程序控制。不同的法律部門在城鎮化過程中各司其職，互相配合，共同勾勒了體系化法律規制的初始圖景。

　　當然，與城鎮化的時代需求相比，前述法制成就尚不足夠。

　　第一，許多針對性法律規范尚付闕如。例如，城鎮化進程其實具有多元特征，其中重要的一項，即通過特定區域中心城市間的協調發展來拉動區內的城鎮化進程。從早期的珠三角、長三角城市群建設到當今如火如荼的京津冀協同發展，概莫能外。但遺憾的是，目前我國的規劃立法對象僅限于特定行政區劃內部，如果說同省地市間的聯合（如長株潭、西咸、沈撫、烏昌等一體化建設）尚有省域城鎮體系規劃可作依據的話，那么區域和規劃立法空白的弊端顯然在長三角、京津冀這類跨省城鎮化藍圖的描繪過程中被陡然放大了。無法可依的尷尬被迅速轉化為規劃混亂、地方保護主義泛濫、府際協調困難等現實表征，成為城鎮化進程和品質的無形拖累。

　　第二，既有規范體系的“拼圖特征”突出，規范協調成本居高不下。雖然對城鎮化問題初步實現了體系性的規范架構被視為相關法制建設的重要成果，但該體系所面臨的現實問題也是無法回避的：一方面，在宏觀上，某些城鎮化問題的不同發展階段往往需涉及數個不同的法律部門，而這些法律部門在立法宗旨、規制原則、制度路徑、責任設置等方面均有不同；另一方面，在微觀上，特定城鎮化問題也有可能成為數個法律規范的共同指向，選擇適用亦頗為不便。然不論何種情形，均可歸納為規范體系的“拼圖特征”——作為各節點要素的單行規范間彼此關聯的邏輯性較弱，難以形成令人滿意的良性配合與互動，“九龍治水”也就必然導致規范協調成本居高不下。

　　第三，不同層次法律規范的配合有待加強。與“拼圖特征”相對應，不同層次法律規范的配合實際體現為縱向體系的維度。目前，以《城鄉規劃法》為代表的一些關鍵領域的核心法律已然出臺，但卻往往因其法律位階的“居廟堂之高”而無法對“處江湖之遠”的基層實踐實現直接、充分的行為規制價值。由此，下位配合性立法不足的問題得以凸顯。可以預見，在未來相當長的一段時期內，城鎮化立法的重心除了個別領域核心規范的補充之外，應主要集中于實施規范的建構與完善，畢竟除了粗壯的主干，制度之樹尚需繁茂的枝葉以為血肉充實。