實(shí)施之維：城鎮(zhèn)化的法治路徑

　　如果說(shuō)城鎮(zhèn)化的法制建設(shè)解決的是“有法可依”的問(wèn)題，那么作為實(shí)施之維的法治路徑則主要圍繞“有法必依”而展開(kāi)。易言之，當(dāng)相關(guān)立法達(dá)到一定規(guī)模后，如何切實(shí)地以這些法律作為實(shí)施城鎮(zhèn)化的核心制度手段就成為接下來(lái)需要迫切關(guān)注的又一邏輯與現(xiàn)實(shí)的雙重難題。

　　目前如下兩個(gè)問(wèn)題最為突出。一是政策與法律的關(guān)系處理。政策和法律是兩種截然不同的社會(huì)控制手段，各有利弊：前者時(shí)效性、針對(duì)性較強(qiáng)而穩(wěn)定性較弱，后者權(quán)威性、穩(wěn)定性較強(qiáng)而實(shí)效性較弱。然而我國(guó)漫長(zhǎng)的封建時(shí)期以及建國(guó)后至改革開(kāi)放前那段眾所周知的歷史卻賦予了政策手段以相對(duì)超然的實(shí)際地位，這在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中亦有淋漓盡致的體現(xiàn)：頂層設(shè)計(jì)的政策屬性、推進(jìn)實(shí)施的政策布局、權(quán)責(zé)分配的政策手段以及相對(duì)法律的政策先行等。如何在確保政策手段積極效應(yīng)的前提下提升法治化路徑的權(quán)重？如何切實(shí)形成政策與法律的良性配合？這都成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。二是違法式改革的法治詮釋。顯然，各地在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的具體進(jìn)程中存在諸多違反法律規(guī)定的情形，大致可分為絕對(duì)違法和相對(duì)違法。前者是指那些以明顯違反法制秩序、侵害基本權(quán)利的行為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的情形，這種行為理應(yīng)受到法律的規(guī)制和制裁，并無(wú)疑義；后者則是指那些雖然具有一定的違法性，但又在特定情況下對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化具有一定合理性乃至必要性，或者在一定程度上伴有阻卻違法性的行為。相對(duì)違法行為又可作實(shí)質(zhì)違法與形式違法的區(qū)分，前者指違背相關(guān)法律的基本精神，后者則指違背相關(guān)法律的具體規(guī)范。這里需要注意的是，其一，特定法律的基本精神并非虛無(wú)縹緲，在法教義學(xué)的視角下，立法目標(biāo)、立法原則均為其規(guī)范反映；其二，實(shí)質(zhì)違法與形式違法有可能產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)沖突，并由此導(dǎo)致違法式改革的進(jìn)一步復(fù)雜化；其三，在實(shí)踐中，違法式改革并非毫無(wú)依據(jù)，其大多基于具象的局部政策性文件而為。

　　由此，現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化實(shí)施過(guò)程中的法治路徑的核心就歸結(jié)為法律與 （可能于法不合的）政策的關(guān)系問(wèn)題。

　　第一，重構(gòu)政法關(guān)系。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政策和法律應(yīng)為分工配合關(guān)系。在西方，多依循先出臺(tái)相關(guān)法律再通過(guò)具體政策付諸實(shí)施的順序，而我國(guó)則多采由政策頂層設(shè)計(jì)并付諸實(shí)施，待改革成效初現(xiàn)再適時(shí)出臺(tái)法律予以明確的邏輯。不能武斷地認(rèn)定只有法律先行才是法治化的唯一正途，因?yàn)榛谡咴趯?shí)施過(guò)程中可能遭遇各種立法者難以預(yù)判的情形，故在政策實(shí)施之后再謀求法律化的進(jìn)路實(shí)際上是一種借由確保法律同客觀實(shí)踐的高度契合性而向?qū)嵸|(zhì)法治化“致敬”的方式。改革的重點(diǎn)，應(yīng)為如何在“政策鐵板”中為法律植入開(kāi)辟足夠的制度空間，以促進(jìn)“政策全能主義”向“法治中心主義”的歷史轉(zhuǎn)變，其邏輯進(jìn)路應(yīng)為 “政策頂層設(shè)計(jì)→法治跟進(jìn)與確認(rèn)（原則、規(guī)則、實(shí)體、程序與責(zé)任的法治化）→基層政策的配合性實(shí)施”。

　　第二，研判違法情形。對(duì)于實(shí)質(zhì)違法和絕對(duì)違法，沒(méi)有絲毫的回旋余地，必須依照法律的規(guī)定進(jìn)行行為糾偏和責(zé)任追究；對(duì)于相對(duì)違法中的形式違法，則必須在具體研判的基礎(chǔ)上予以認(rèn)定。這是由于，其一，法律本身具有穩(wěn)定性和滯后性的特征，這一特定意義上的保守主義傾向會(huì)導(dǎo)致法律文本落后于客觀實(shí)踐（尤其是具有超前性的改革實(shí)踐），倘全面認(rèn)定形式違法，會(huì)導(dǎo)致改革繼承裹足不前；其二，一些特殊的制度安排對(duì)違法性構(gòu)成阻卻，如在地方改革中普遍存在的“先行先試”現(xiàn)象，即可依據(jù)立法機(jī)關(guān)的特別授權(quán)、特定的免責(zé)規(guī)定（如試錯(cuò)權(quán)）等阻卻其違法性。總之，所謂“違法式改革”不能一概而論，否則不論對(duì)法制建設(shè)還是城鎮(zhèn)化等改革本身均無(wú)益處。

　　第三，規(guī)范法律解釋和適用。前述問(wèn)題的解決，除了新規(guī)范的制定以外，還涉及權(quán)威機(jī)關(guān)對(duì)既有規(guī)范的解釋和適用引導(dǎo)，包括對(duì)特定規(guī)范的釋義、對(duì)立法原旨的追溯、對(duì)沖突規(guī)范的選擇等，尤其是作為一種重要的以自我更新來(lái)契合時(shí)代需求方式，通過(guò)不斷的法律解釋發(fā)展既有規(guī)范，在避免修改的前提下使其對(duì)實(shí)踐中的新問(wèn)題形成全面的制度性觀照。