實施之維：城鎮化的法治路徑

　　如果說城鎮化的法制建設解決的是“有法可依”的問題，那么作為實施之維的法治路徑則主要圍繞“有法必依”而展開。易言之，當相關立法達到一定規模后，如何切實地以這些法律作為實施城鎮化的核心制度手段就成為接下來需要迫切關注的又一邏輯與現實的雙重難題。

　　目前如下兩個問題最為突出。一是政策與法律的關系處理。政策和法律是兩種截然不同的社會控制手段，各有利弊：前者時效性、針對性較強而穩定性較弱，后者權威性、穩定性較強而實效性較弱。然而我國漫長的封建時期以及建國后至改革開放前那段眾所周知的歷史卻賦予了政策手段以相對超然的實際地位，這在城鎮化進程中亦有淋漓盡致的體現：頂層設計的政策屬性、推進實施的政策布局、權責分配的政策手段以及相對法律的政策先行等。如何在確保政策手段積極效應的前提下提升法治化路徑的權重？如何切實形成政策與法律的良性配合？這都成為亟待解決的現實問題。二是違法式改革的法治詮釋。顯然，各地在推進城鎮化的具體進程中存在諸多違反法律規定的情形，大致可分為絕對違法和相對違法。前者是指那些以明顯違反法制秩序、侵害基本權利的行為推進城鎮化的情形，這種行為理應受到法律的規制和制裁，并無疑義；后者則是指那些雖然具有一定的違法性，但又在特定情況下對推進城鎮化具有一定合理性乃至必要性，或者在一定程度上伴有阻卻違法性的行為。相對違法行為又可作實質違法與形式違法的區分，前者指違背相關法律的基本精神，后者則指違背相關法律的具體規范。這里需要注意的是，其一，特定法律的基本精神并非虛無縹緲，在法教義學的視角下，立法目標、立法原則均為其規范反映；其二，實質違法與形式違法有可能產生現實沖突，并由此導致違法式改革的進一步復雜化；其三，在實踐中，違法式改革并非毫無依據，其大多基于具象的局部政策性文件而為。

　　由此，現階段城鎮化實施過程中的法治路徑的核心就歸結為法律與 （可能于法不合的）政策的關系問題。

　　第一，重構政法關系。在城鎮化進程中，政策和法律應為分工配合關系。在西方，多依循先出臺相關法律再通過具體政策付諸實施的順序，而我國則多采由政策頂層設計并付諸實施，待改革成效初現再適時出臺法律予以明確的邏輯。不能武斷地認定只有法律先行才是法治化的唯一正途，因為基于政策在實施過程中可能遭遇各種立法者難以預判的情形，故在政策實施之后再謀求法律化的進路實際上是一種借由確保法律同客觀實踐的高度契合性而向實質法治化“致敬”的方式。改革的重點，應為如何在“政策鐵板”中為法律植入開辟足夠的制度空間，以促進“政策全能主義”向“法治中心主義”的歷史轉變，其邏輯進路應為 “政策頂層設計→法治跟進與確認（原則、規則、實體、程序與責任的法治化）→基層政策的配合性實施”。

　　第二，研判違法情形。對于實質違法和絕對違法，沒有絲毫的回旋余地，必須依照法律的規定進行行為糾偏和責任追究；對于相對違法中的形式違法，則必須在具體研判的基礎上予以認定。這是由于，其一，法律本身具有穩定性和滯后性的特征，這一特定意義上的保守主義傾向會導致法律文本落后于客觀實踐（尤其是具有超前性的改革實踐），倘全面認定形式違法，會導致改革繼承裹足不前；其二，一些特殊的制度安排對違法性構成阻卻，如在地方改革中普遍存在的“先行先試”現象，即可依據立法機關的特別授權、特定的免責規定（如試錯權）等阻卻其違法性。總之，所謂“違法式改革”不能一概而論，否則不論對法制建設還是城鎮化等改革本身均無益處。

　　第三，規范法律解釋和適用。前述問題的解決，除了新規范的制定以外，還涉及權威機關對既有規范的解釋和適用引導，包括對特定規范的釋義、對立法原旨的追溯、對沖突規范的選擇等，尤其是作為一種重要的以自我更新來契合時代需求方式，通過不斷的法律解釋發展既有規范，在避免修改的前提下使其對實踐中的新問題形成全面的制度性觀照。