中央地方關系調整與現代化轉型

——“現代化轉型視角下的中央與地方關系研究”之一

　　作者：國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經濟研究部研究員　宣曉偉

　　封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上。……，所謂寓封建之意于郡縣之中，而二千年以來之敝可以復振。后之君茍欲厚民生，強國勢，則必用吾言矣。

　　——顧炎武（《郡縣論》）

　　在上一系列文章中，我們著重從分工理論的視角對中國的歷史變遷進行了探討，并得出了“中國邁向高收入的現代化轉型之路，亦是一個社會整體從一元金字塔型結構逐步演進至多元網絡型結構過程”的初步結論。本系列文章將研究中國的中央與地方關系，以期對未來中央與地方關系調整的可能方向和途徑進行一些探索。

　　中央與地方關系是當今中國最為根本的關系之一，也是影響中國未來發(fā)展最為重要的關系之一。中央與地方之間的關系能否形成一個憲法所要求的“既充分保證中央的統(tǒng)一領導、又充分發(fā)揮地方的主動性和積極性”的格局（參見中華人民共和國憲法（2004）第一章總綱，第三條），是中國能否實現現代化轉型、邁向高收入國家行列的關鍵。中央與地方關系如何調整和演變，同樣也是中國社會能否從金字塔型結構逐漸轉向網絡型結構的關鍵。

　　如何“進一步理順中央與地方關系”是當今中國經濟社會發(fā)展中面臨的核心問題

　　改革開放以來，原有計劃體制下中央管得過多過死的局面被打破，中央逐漸向地方放權，更多賦予地方自身發(fā)展的主動性。1994年實施的分稅制改革進一步明確了地方的財稅權利，實現了中央與地方的“分灶吃飯”。在財政稅收、政績考核、公共服務、土地制度等一系列制度安排下，地方發(fā)展的積極性被充分地調動起來，促成了各地爭先恐后、大干快上發(fā)展經濟的局面。已有中央與地方關系安排下所形成的“地區(qū)競爭”發(fā)展模式，被認為是過去三十多年來中國經濟高速增長的重要動力之一。

　　（1）中央與地方關系的調整是近三十多年來中國經濟社會迅猛發(fā)展的根本原因之一

　　對于改革開放以來中國中央與地方關系的討論已有相當多的學術文章，具有代表性的是張五常、錢穎一、許成鋼、馮興元、周黎安、周飛舟等人的著作。例如張五常（2004）認為地區(qū)競爭是中國過去高速發(fā)展的真正源泉；錢穎一等人（1995，1997）提出中央與地方形成“財政聯邦主義”式的制度安排，對中國經濟發(fā)展具有重要作用；周黎安（2007）更為強調地區(qū)競爭下的政績考核制度形成所謂的“錦標賽”模式，能有效調動地方官員發(fā)展經濟的積極性。許成鋼（2011）則認為地區(qū)競爭模式對于中國的制度創(chuàng)新和演進有重要意義；馮興元（2010）對“地方政府競爭”的理論范式、分析框架和實證分析進行了較為全面的研究，他提出中國的中央地方關系更類似一種“準財政聯邦制”，它難以有效解決地方競爭中出現的糾紛，引入政府之間的“可訴性”才是推動未來中央地方關系合理調整的長久之計。周飛舟（2012）則著重指出中央地方關系調整帶來的地方政府公司化行為和謀利傾向，和由此所產生的一系列負面影響。

　　盡管對于改革開放以來中央地方關系變化以及所產生的“地區(qū)競爭”模式的功過得失，仍存在著不少的爭議，然而，過去三十多年中國經濟社會發(fā)生的巨大變化，在很大程度上歸因于中央與地方關系的轉變和調整，現在已經成為了一種人們的共識和常識。

　　（2）現有的中央與地方關系也帶來了一系列的突出問題

　　然而凡事有利有弊，在已有中央與地方關系安排下，各地都把發(fā)展本地經濟作為第一要務，由此也產生了一系列問題。第一，各級政府的經濟職能過強，而社會管理和公共服務的職能卻相對弱化，形成“經濟增長與社會發(fā)展的不平衡”。第二，各個地方熱衷上項目、給優(yōu)惠，造成重復建設、產能過剩的局面，是導致“生產與消費不平衡”的重要原因之一。第三，各地經濟的高速增長伴隨著資源過度開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護和補償嚴重不足，形成“經濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的不平衡”。第四，“分灶吃飯”下公共服務支出責任更多地層層分解到地方，而地方財政主要覆蓋的是本地戶籍人口，各地出于減輕本身財政壓力的考慮，對于外來人口形成“允許你來打工、難讓你來落戶”的局面，阻礙了農民工市民化的進程，對中國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展構成威脅，一定程度上導致了“城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡”。此外，在現行中央地方有關財政、公共服務、戶籍和土地制度安排下，地方政府逐漸探索出了一套“以房生利”、“以地謀發(fā)展”來推進城鎮(zhèn)化的方法，由此催生出了以“土地資源的大量占取和低效利用”與“大量農業(yè)轉移人口無法融入城市”為主要特征的“人地分割的城鎮(zhèn)化模式”。第五，不同地區(qū)的公共服務支出水平與本地經濟發(fā)展水平密切掛鉤，地區(qū)之間的公共服務水平存在著巨大的差異，形成了“區(qū)域之間的不平衡”。

　　表面來看，上述現實問題的產生各有各的具體原因，但本質上看，“中央與地方關系調整不到位”是造成當前經濟社會發(fā)展中不平衡、不協(xié)調和不可持續(xù)的重要根源之一，進一步理順中央與地方關系，成為了當前加快中國發(fā)展方式轉變的核心內容。