中央地方關(guān)系調(diào)整與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之一

　　作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員　宣曉偉

　　封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上。……，所謂寓封建之意于郡縣之中，而二千年以來之敝可以復(fù)振。后之君茍欲厚民生，強(qiáng)國(guó)勢(shì)，則必用吾言矣。

　　——顧炎武（《郡縣論》）

　　在上一系列文章中，我們著重從分工理論的視角對(duì)中國(guó)的歷史變遷進(jìn)行了探討，并得出了“中國(guó)邁向高收入的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路，亦是一個(gè)社會(huì)整體從一元金字塔型結(jié)構(gòu)逐步演進(jìn)至多元網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)過程”的初步結(jié)論。本系列文章將研究中國(guó)的中央與地方關(guān)系，以期對(duì)未來中央與地方關(guān)系調(diào)整的可能方向和途徑進(jìn)行一些探索。

　　中央與地方關(guān)系是當(dāng)今中國(guó)最為根本的關(guān)系之一，也是影響中國(guó)未來發(fā)展最為重要的關(guān)系之一。中央與地方之間的關(guān)系能否形成一個(gè)憲法所要求的“既充分保證中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、又充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性”的格局（參見中華人民共和國(guó)憲法（2004）第一章總綱，第三條），是中國(guó)能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型、邁向高收入國(guó)家行列的關(guān)鍵。中央與地方關(guān)系如何調(diào)整和演變，同樣也是中國(guó)社會(huì)能否從金字塔型結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。

　　如何“進(jìn)一步理順中央與地方關(guān)系”是當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨的核心問題

　　改革開放以來，原有計(jì)劃體制下中央管得過多過死的局面被打破，中央逐漸向地方放權(quán)，更多賦予地方自身發(fā)展的主動(dòng)性。1994年實(shí)施的分稅制改革進(jìn)一步明確了地方的財(cái)稅權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了中央與地方的“分灶吃飯”。在財(cái)政稅收、政績(jī)考核、公共服務(wù)、土地制度等一系列制度安排下，地方發(fā)展的積極性被充分地調(diào)動(dòng)起來，促成了各地爭(zhēng)先恐后、大干快上發(fā)展經(jīng)濟(jì)的局面。已有中央與地方關(guān)系安排下所形成的“地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)”發(fā)展模式，被認(rèn)為是過去三十多年來中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿χ弧?/p>

　　（1）中央與地方關(guān)系的調(diào)整是近三十多年來中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅猛發(fā)展的根本原因之一

　　對(duì)于改革開放以來中國(guó)中央與地方關(guān)系的討論已有相當(dāng)多的學(xué)術(shù)文章，具有代表性的是張五常、錢穎一、許成鋼、馮興元、周黎安、周飛舟等人的著作。例如張五常（2004）認(rèn)為地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)過去高速發(fā)展的真正源泉；錢穎一等人（1995，1997）提出中央與地方形成“財(cái)政聯(lián)邦主義”式的制度安排，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用；周黎安（2007）更為強(qiáng)調(diào)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)下的政績(jī)考核制度形成所謂的“錦標(biāo)賽”模式，能有效調(diào)動(dòng)地方官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。許成鋼（2011）則認(rèn)為地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)模式對(duì)于中國(guó)的制度創(chuàng)新和演進(jìn)有重要意義；馮興元（2010）對(duì)“地方政府競(jìng)爭(zhēng)”的理論范式、分析框架和實(shí)證分析進(jìn)行了較為全面的研究，他提出中國(guó)的中央地方關(guān)系更類似一種“準(zhǔn)財(cái)政聯(lián)邦制”，它難以有效解決地方競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)的糾紛，引入政府之間的“可訴性”才是推動(dòng)未來中央地方關(guān)系合理調(diào)整的長(zhǎng)久之計(jì)。周飛舟（2012）則著重指出中央地方關(guān)系調(diào)整帶來的地方政府公司化行為和謀利傾向，和由此所產(chǎn)生的一系列負(fù)面影響。

　　盡管對(duì)于改革開放以來中央地方關(guān)系變化以及所產(chǎn)生的“地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)”模式的功過得失，仍存在著不少的爭(zhēng)議，然而，過去三十多年中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生的巨大變化，在很大程度上歸因于中央與地方關(guān)系的轉(zhuǎn)變和調(diào)整，現(xiàn)在已經(jīng)成為了一種人們的共識(shí)和常識(shí)。

　　（2）現(xiàn)有的中央與地方關(guān)系也帶來了一系列的突出問題

　　然而凡事有利有弊，在已有中央與地方關(guān)系安排下，各地都把發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)作為第一要?jiǎng)?wù)，由此也產(chǎn)生了一系列問題。第一，各級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)職能過強(qiáng)，而社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能卻相對(duì)弱化，形成“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的不平衡”。第二，各個(gè)地方熱衷上項(xiàng)目、給優(yōu)惠，造成重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩的局面，是導(dǎo)致“生產(chǎn)與消費(fèi)不平衡”的重要原因之一。第三，各地經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)伴隨著資源過度開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和補(bǔ)償嚴(yán)重不足，形成“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的不平衡”。第四，“分灶吃飯”下公共服務(wù)支出責(zé)任更多地層層分解到地方，而地方財(cái)政主要覆蓋的是本地戶籍人口，各地出于減輕本身財(cái)政壓力的考慮，對(duì)于外來人口形成“允許你來打工、難讓你來落戶”的局面，阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程，對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展構(gòu)成威脅，一定程度上導(dǎo)致了“城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡”。此外，在現(xiàn)行中央地方有關(guān)財(cái)政、公共服務(wù)、戶籍和土地制度安排下，地方政府逐漸探索出了一套“以房生利”、“以地謀發(fā)展”來推進(jìn)城鎮(zhèn)化的方法，由此催生出了以“土地資源的大量占取和低效利用”與“大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法融入城市”為主要特征的“人地分割的城鎮(zhèn)化模式”。第五，不同地區(qū)的公共服務(wù)支出水平與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切掛鉤，地區(qū)之間的公共服務(wù)水平存在著巨大的差異，形成了“區(qū)域之間的不平衡”。

　　表面來看，上述現(xiàn)實(shí)問題的產(chǎn)生各有各的具體原因，但本質(zhì)上看，“中央與地方關(guān)系調(diào)整不到位”是造成當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的重要根源之一，進(jìn)一步理順中央與地方關(guān)系，成為了當(dāng)前加快中國(guó)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的核心內(nèi)容。