中國經濟決策機制的民主化、科學化、制度化

——以2014年《政府工作報告》為例

　　清華大學公共管理學院教授,博士生導師　胡鞍鋼

　　2014年國務院政府工作報告背后是中國經濟決策機制的“三化”，即民主化、科學化、制度化。這是中國獨創的，又是世界獨特的國家治理決策機制，遠遠優越于比我們更發達的西方國家的經濟決策機制。但在西方視野中，中國被貼上了“一黨專政”、“威權體制”、“非民主體制”等標簽，即使有民主也不過是“作秀”而已。那么，中國經濟決策機制究竟是什么，具有怎樣的獨特性，又是否能提供一個觀察中國民主制度的窗口呢？

　　一、中國經濟決策機制內涵

　　每年3月，中國全國人民代表大會和政治協商會議都會在北京召開。期間，國務院總理代表中央政府向國家最高權力機關即全國人民代表大會作政府工作報告，提請全國人民代表大會審議。報告既涉及對過去一年或一個時期的工作總結，也對未來一年或一個時期的工作加以展望并進行部署；報告所討論的主要內容，隨著不同時期黨和國家的中心工作轉變而轉變。重大經濟決策成為政府工作報告的重要內容之一，也是與改革開放后經濟工作成為黨的中心工作、發展成為黨的第一要務有著直接的關系。

　　國務院總理向黨的全國代表大會作政府工作報告的制度安排，始于1954年。當年5月23日，周恩來總理向全國人大一屆一次會議作了政府工作報告，對“一五”計劃、國家工業化等與國民經濟和社會發展相關重大問題作了全面闡述。同年9月24日，在會議召開四個月之后，《人民日報》用了兩個整版的篇幅向全國發布了這份報告。此后，從1954年開始直到1960年，全國人民代表大會每年定期召開，國務院總理代表中央政府在大會上作政府工作報告也成為中國重大決策過程的重要環節。

　　然而，從1961年起，國務院總理向全國人大作政府工作報告的例行制度被中斷。在1961年至1976年的16年間，僅在1964年的全國人大三屆一次會議上和1975年全國人大四屆一次會議上，由周恩來總理代表國務院作了兩次政府工作報告。

　　從1978年全國人大五屆一次會議開始，這一制度正式恢復；從1985年開始，全國人民代表大會基本固定在每年三月舉行。截至2014年，先后有華國鋒、趙紫陽、李鵬、朱镕基、溫家寶和李克強共六屆國務院總理代表政府向全國人大作了37次政府工作報告，中間無一年間斷，不僅恢復了新中國成立初期的良好決策機制，也充分體現了改革開放時期國家政治生活重回法制化、規范化的正軌。

　　顯然，全國人大對政府年度工作報告的審議和討論是中國經濟重大決策的重要內容。新中國成立以來經濟重大決策機制的變遷，其背后實際上是我黨、我國民主政治制度的變遷；前者是后者的直接反映。全國人大作為一級重要決策機構，基于《中華人民共和國憲法》中有關大會審查和批準國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告和國家的預算和預算執行情況的報告，實質上是中國特色社會主義民主政治制度的生動體現；而這一機制也和新中國的民主政治制度體系一樣，的確經歷了從創立到運行良好、到遭受破壞、再到恢復重建、不斷鞏固的發展演變過程，因而也就形成了中國特色的決策過程。那么，這一決策有著怎樣的過程呢？