四、國家法律與黨內法規的關系

　　法治建設有一個核心，那就是法，因為法治就是“法的統治”。然而，哪些規則屬于法的范圍卻是一個需要厘清的前提性問題。按照通常的法學教義，法的范圍包括憲法、全國人大及其常委會制定的狹義的法律，國務院制定的行政法規，還有地方性法規、地方政府規章以及自治條例、單行條例等方面的規則。所謂法治，就是這些法律文件的統治。然而，在法學理論中，法的范圍除了這些“國家制定的法”，還有“國家認可的法”，通用的教科書認為：“制定、認可、解釋是法律創制的三種主要方式。”參見張文顯主編《法理學》，法律出版社2007年版，108頁。譬如民間法、民族習慣法，甚至還有學者所說的“軟法”［11］。如果說遵循“國家制定的法”可以體現法治的要求，那么遵循“國家認可的法”“軟法”是否可以體現法治的要求？或者說，通過“國家認可的法”的治理，是否也是法治？對此，本文的回答是肯定的。背后的法理依據這里暫不詳論。簡言之，既然法可以分為“國家制定的法”與“國家認同的法”，那么，這兩類規則都屬于法的范圍，這兩類規則的治理都屬于法治。

　　在法學理論界，關于“國家認可的法”包括民間法、習慣法，已經產生了數量龐大的研究文獻。但是，“國家認可的法”還有一個極其重要的領域尚未在法治理論的視野中得到凸顯，那就是黨內法規。按照通行的看法，黨內法規不是國家法律，“黨內法規之治”似乎也與法治無關。但是，這樣的認識是有問題的。因為從理論上看，黨內法規也是“國家認可的法”，與民間法、民族習慣法一樣，黨內法規也得到了國家的認可。而且在“國家認可的法”這個龐大的規則體系中，黨內法規堪稱最重要的組成部分，這個部分對整個國家的政治生活甚至社會生活、經濟生活都產生了極其重要的影響。

　　因此，在法治中國建設的進程中必須注意國家法律與黨內法規的關系，必須走出傳統法治理論無視黨內法規的固有思維。必須看到，西方啟蒙時代萌生的法治理論沒有提到政黨，是因為在那個時代——孟德斯鳩、洛克等人寫作的時代，政黨政治還不是一種普遍、成熟的政治形態。但是，到19世紀、特別是20世紀以后，政黨政治已經成為政治的常態，政黨對國家、法律、法治的影響也越來越大。譬如，日本的自民黨頻頻提出修改憲法的主張就對日本的法律和法治產生了重大的影響。在當代中國，政黨對法治的塑造作用更加明顯，政黨是影響中國、影響法治的最重要的元素。在這樣的背景下，黨內法規已經成為一套調整政治生活的重要規則體系，因而黨內法規與國家法律的對接、協調機制就顯得特別重要。

　　在處理黨內法規與國家法律的關系問題上，主流的觀點認為，黨內法規不得與國家的憲法和法律相抵觸，理由是憲法和法律是至高無上的。筆者認為，黨內法規與國家法律應當相互協調，國家的憲法法律是至高無上的，但黨的領導、黨的執政、黨的權威也是一個現實的存在，執政黨制定的黨內法規在事實上規范、調整著國家政治生活的核心內容。執政黨制定的黨章與國家制定的憲法都是權威性的規則，這就意味著，當代中國的規則體系有兩個權威性的源頭，即憲法與黨章，它們分別演繹出兩套規范體系：法律法規體系與黨內法規體系。在實踐中，要協調國家法律與黨內法規的關系，應當注意以下三個方面。

　　首先，新制定的黨內法規不得與已有的憲法法律的基本原則相抵觸。這就是說，執政黨承擔著維護憲法法律權威性的義務。特別是在涉及國家利益和社會利益的問題上，黨內法規的創制應當與憲法法律保持協調，要避免出現不同的指向，以避免兩種規范相互削弱的消極后果。

　　其次，在憲法修改以及法律法規的創制過程，應當充分反映執政黨的意志，應當把執政黨的主張進行法律化的表達。數十年來，中國的憲法法律確實也是按照這個基本準則進行創制與修改的。但在實踐中需要注意的是，把執政黨的哪些主張、何種意志進行法律化的表達不僅應當具有選擇性，同時還應當體現出高度的法律技巧與政治技藝。應當選擇那些適合進行法律化表達的執政黨的主張與意志，通過法定的立法程序形成穩定的法律規則。執政黨的某些主張和意志如果只是暫時性的、局部性的、嘗試性的，則不宜進行法律化的表達。否則，將損害法律的權威性與穩定性。

　　最后，可以嘗試著進一步完善執政黨和國家機構聯合立法的機制，在源頭上實現國家法律與黨內法規之間的相互協調。在理論上，國家與政黨具有不同的性質，但在當代中國的實踐中，國家與政黨實際上是融為一體的。這樣的國家或許可以從理論上稱為“政黨國家”，在“政黨國家”中實行執政黨與國家機構聯合立法是一個順理成章的選擇。在當代中國的立法實踐中，早已出現了黨中央與國務院聯合制定規則的事例。譬如，《中共中央國務院關于衛生改革與發展的決定》（1997）、《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》（1999）、中共中央和國務院聯合發布的《關于加快水利改革發展的決定》（2011）、中共中央和國務院聯合發布的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》（2013），等等。這些實踐表明，執政黨與國家機構聯合立法是可行的，只是還需要進一步總結其中的經驗，并從理論上加以提煉，在實踐中加以完善。