四、國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系

　　法治建設(shè)有一個(gè)核心，那就是法，因?yàn)榉ㄖ尉褪恰胺ǖ慕y(tǒng)治”。然而，哪些規(guī)則屬于法的范圍卻是一個(gè)需要厘清的前提性問題。按照通常的法學(xué)教義，法的范圍包括憲法、全國人大及其常委會(huì)制定的狹義的法律，國務(wù)院制定的行政法規(guī)，還有地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及自治條例、單行條例等方面的規(guī)則。所謂法治，就是這些法律文件的統(tǒng)治。然而，在法學(xué)理論中，法的范圍除了這些“國家制定的法”，還有“國家認(rèn)可的法”，通用的教科書認(rèn)為：“制定、認(rèn)可、解釋是法律創(chuàng)制的三種主要方式。”參見張文顯主編《法理學(xué)》，法律出版社2007年版，108頁。譬如民間法、民族習(xí)慣法，甚至還有學(xué)者所說的“軟法”［11］。如果說遵循“國家制定的法”可以體現(xiàn)法治的要求，那么遵循“國家認(rèn)可的法”“軟法”是否可以體現(xiàn)法治的要求？或者說，通過“國家認(rèn)可的法”的治理，是否也是法治？對此，本文的回答是肯定的。背后的法理依據(jù)這里暫不詳論。簡言之，既然法可以分為“國家制定的法”與“國家認(rèn)同的法”，那么，這兩類規(guī)則都屬于法的范圍，這兩類規(guī)則的治理都屬于法治。

　　在法學(xué)理論界，關(guān)于“國家認(rèn)可的法”包括民間法、習(xí)慣法，已經(jīng)產(chǎn)生了數(shù)量龐大的研究文獻(xiàn)。但是，“國家認(rèn)可的法”還有一個(gè)極其重要的領(lǐng)域尚未在法治理論的視野中得到凸顯，那就是黨內(nèi)法規(guī)。按照通行的看法，黨內(nèi)法規(guī)不是國家法律，“黨內(nèi)法規(guī)之治”似乎也與法治無關(guān)。但是，這樣的認(rèn)識(shí)是有問題的。因?yàn)閺睦碚撋峡矗h內(nèi)法規(guī)也是“國家認(rèn)可的法”，與民間法、民族習(xí)慣法一樣，黨內(nèi)法規(guī)也得到了國家的認(rèn)可。而且在“國家認(rèn)可的法”這個(gè)龐大的規(guī)則體系中，黨內(nèi)法規(guī)堪稱最重要的組成部分，這個(gè)部分對整個(gè)國家的政治生活甚至社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)生活都產(chǎn)生了極其重要的影響。

　　因此，在法治中國建設(shè)的進(jìn)程中必須注意國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，必須走出傳統(tǒng)法治理論無視黨內(nèi)法規(guī)的固有思維。必須看到，西方啟蒙時(shí)代萌生的法治理論沒有提到政黨，是因?yàn)樵谀莻€(gè)時(shí)代——孟德斯鳩、洛克等人寫作的時(shí)代，政黨政治還不是一種普遍、成熟的政治形態(tài)。但是，到19世紀(jì)、特別是20世紀(jì)以后，政黨政治已經(jīng)成為政治的常態(tài)，政黨對國家、法律、法治的影響也越來越大。譬如，日本的自民黨頻頻提出修改憲法的主張就對日本的法律和法治產(chǎn)生了重大的影響。在當(dāng)代中國，政黨對法治的塑造作用更加明顯，政黨是影響中國、影響法治的最重要的元素。在這樣的背景下，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)成為一套調(diào)整政治生活的重要規(guī)則體系，因而黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的對接、協(xié)調(diào)機(jī)制就顯得特別重要。

　　在處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系問題上，主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)不得與國家的憲法和法律相抵觸，理由是憲法和法律是至高無上的。筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)，國家的憲法法律是至高無上的，但黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的執(zhí)政、黨的權(quán)威也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的存在，執(zhí)政黨制定的黨內(nèi)法規(guī)在事實(shí)上規(guī)范、調(diào)整著國家政治生活的核心內(nèi)容。執(zhí)政黨制定的黨章與國家制定的憲法都是權(quán)威性的規(guī)則，這就意味著，當(dāng)代中國的規(guī)則體系有兩個(gè)權(quán)威性的源頭，即憲法與黨章，它們分別演繹出兩套規(guī)范體系：法律法規(guī)體系與黨內(nèi)法規(guī)體系。在實(shí)踐中，要協(xié)調(diào)國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)注意以下三個(gè)方面。

　　首先，新制定的黨內(nèi)法規(guī)不得與已有的憲法法律的基本原則相抵觸。這就是說，執(zhí)政黨承擔(dān)著維護(hù)憲法法律權(quán)威性的義務(wù)。特別是在涉及國家利益和社會(huì)利益的問題上，黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制應(yīng)當(dāng)與憲法法律保持協(xié)調(diào)，要避免出現(xiàn)不同的指向，以避免兩種規(guī)范相互削弱的消極后果。

　　其次，在憲法修改以及法律法規(guī)的創(chuàng)制過程，應(yīng)當(dāng)充分反映執(zhí)政黨的意志，應(yīng)當(dāng)把執(zhí)政黨的主張進(jìn)行法律化的表達(dá)。數(shù)十年來，中國的憲法法律確實(shí)也是按照這個(gè)基本準(zhǔn)則進(jìn)行創(chuàng)制與修改的。但在實(shí)踐中需要注意的是，把執(zhí)政黨的哪些主張、何種意志進(jìn)行法律化的表達(dá)不僅應(yīng)當(dāng)具有選擇性，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出高度的法律技巧與政治技藝。應(yīng)當(dāng)選擇那些適合進(jìn)行法律化表達(dá)的執(zhí)政黨的主張與意志，通過法定的立法程序形成穩(wěn)定的法律規(guī)則。執(zhí)政黨的某些主張和意志如果只是暫時(shí)性的、局部性的、嘗試性的，則不宜進(jìn)行法律化的表達(dá)。否則，將損害法律的權(quán)威性與穩(wěn)定性。

　　最后，可以嘗試著進(jìn)一步完善執(zhí)政黨和國家機(jī)構(gòu)聯(lián)合立法的機(jī)制，在源頭上實(shí)現(xiàn)國家法律與黨內(nèi)法規(guī)之間的相互協(xié)調(diào)。在理論上，國家與政黨具有不同的性質(zhì)，但在當(dāng)代中國的實(shí)踐中，國家與政黨實(shí)際上是融為一體的。這樣的國家或許可以從理論上稱為“政黨國家”，在“政黨國家”中實(shí)行執(zhí)政黨與國家機(jī)構(gòu)聯(lián)合立法是一個(gè)順理成章的選擇。在當(dāng)代中國的立法實(shí)踐中，早已出現(xiàn)了黨中央與國務(wù)院聯(lián)合制定規(guī)則的事例。譬如，《中共中央國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》（1997）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》（1999）、中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（2011）、中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》（2013），等等。這些實(shí)踐表明，執(zhí)政黨與國家機(jī)構(gòu)聯(lián)合立法是可行的，只是還需要進(jìn)一步總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)，并從理論上加以提煉，在實(shí)踐中加以完善。