法治是全面深化改革的戰略支撐

　　我們要用50年的時間走完西方500年才走完的路，必然要面臨政治、經濟、文化等各個領域的劇變。經濟的發展、利益的沖突、價值觀的轉變以及民眾參與期望值的提高，這些變化已經遠遠超過了“短、平、快”的行政權力的承載力。缺乏穩定性的政策推動，中國難以實現改革的深化和可持續的發展；僅憑政府一方的規劃，難以推動中國的長期穩定發展。為此，中共中央新一代領導集體在改革中祭出了治理的大旗。

　　實現國家治理能力和治理體系的現代化，是全面深化改革的總目標之一。要實現這一目標，首要的是重構人與人之間的信任、牢固強化政府信用，使政府能提供一種穩定的秩序。在法治的環境下，法律可以為人們提供穩定的預期，讓人們知道哪些事實可信，讓每個人能預見其應當承擔的義務，知曉違反法律應承擔的后果，進而采取有效的合作，依法謀求自身的更好發展。當今社會，在人與人之間缺乏有效期待、仰權力之鼻息以及潛規則盛行之際，唯有推行法治才能重構社會的信任基礎，才能激發公眾的自我管理、自我發展、自我實現的活力。

　　特權意識衍生的一次次“特例”，不斷蠶食著依法而治建立起來的信任基礎。公眾因此將無從判斷公權力的界限，難以對交往對象作出合理的預期，唯恐動輒得咎，這極大地扼殺了發展的活力，增加了改革的成本。習近平同志在紀念毛澤東同志誕辰120周年座談會上強調：“在人民面前，我們永遠是小學生，必須自覺拜人民為師，向能者求教，向智者問策；必須充分尊重人民所表達的意愿、所創造的經驗、所擁有的權利、所發揮的作用。”真正的發展需尊重人民群眾的長遠利益，發揮人民群眾的主體地位。如果任由一次次“特例”扼殺人民群眾參與治理與發展的活力，勢必導致公權力的行使進入一種無序狀態，國家治理體系和治理能力的現代化將無從實現。

　　我們強調“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，并非要從外部強加給社會一種壓力，而是要自上而下建立起一種可以信任的秩序，人人可以明曉政府權力之邊界，預期交往對象行為之可能，從而竭盡所能實現自己的夢想，這是法治共同體所實現的整體價值。如果說推行市場經濟改革，釋放的是人民群眾在經濟領域的活力，那么，推行法治改革，則是要充分釋放人民群眾在國家治理乃至各個領域的活力。如果改革創新、跨越發展成為可以無視程序、違背法律的“特例”，這無疑是對法治共同體信任基礎的破壞。英國哲學家培根說過：“一次不公正的司法判決，其惡果甚于十次犯罪，因為犯罪只是弄臟了水流，而不公正的判決卻弄臟了水源。”從這個意義上說，借改革之名行種種特權，最終會嚴重削弱國家治理能力和治理能力現代化的社會基礎，使我們的國家與法治漸行漸遠。

　　緩和改革與法治之間的張力，實現變與穩的動態平衡

　　實現國家治理能力和治理體系的現代化，需要法治提供一種穩定的社會基礎。當前獨特的社會背景與幾十年來的改革努力，已經注定我們不能回頭走老路，面對法治與改革之間的張力，我們要做的不是在人治與法治之間徘徊與反復，而是要穩一穩改革的步伐，尋求以提升領導干部運用法治思維和法治方式的能力，來緩和改革與法治之間的張力，追求更為長遠而穩健的發展。

　　2014年2月，習近平總書記在全面深化改革領導小組第二次會議上指出：“凡屬重大改革都要于法有據。”以法治來引領和推動改革，科學立法成為社會的迫切需求。目前，中國特色社會主義法律體系雖已基本形成，但仍難言完善，很多適應改革所特需的法律尚未制定，尤其是我國在相當長時期內將處于轉型發展時期，社會對法律的新需求越來越大。我國應加強立法的前瞻性，將黨對中國未來發展的判斷和制度設計，通過法定程序融入到法律之中；將人民對于改革發展的愿望，通過法律表達出來；在亟需改革的空白領域及時立法，將與社會發展不相適應的法律及時修改或廢止，讓法律及時而準確地反映社會的需求，確保法律成為一切重大領域改革的先行者。

　　實現法治與改革之協調，讓改革于法有據，需要在加強立法功能的同時，將著力點轉移到法律適用方法的打磨上來。無論法律多么周詳，它也只是一套由規則和概念交織而成的邏輯系統，與繁復龐雜的社會事實不可能無縫對接。如果動輒立法、修法，不僅導致立法成本高昂，也不符合法律的安定性價值。《法國民法典》用了兩百多年，《德國民法典》用了一百多年，這些都值得我們借鑒。

　　法律的適用方法在實現法律與社會的現實對接上可發揮重要作用。法律適用方法的完善程度，是一個國家法治體系成熟化的重要標準，它能夠保證法律人準確地理解法律和事實的法律意義，在成文法與社會事實之間架起一座橋梁，避免改革與法治之間不必要的齟齬。面對法律中出現的漏洞與空白，法律適用方法可以在個案處理中不斷彌合條文和事實之間的縫隙，填補權利空白，在一個剛性的基本法律框架之下進行微調并創造具體的政策和法理。建設法治中國，要求在法律職業共同體中形成完善的法律方法，才能在法治的框架之下賦予法律強大的自生能力和適應復雜社會的功能，讓法治順應改革需求、引領改革前行。

　　法治在實現其治理功能時，有時可能會與改革的步伐不一致。但是，改革之求變與法治之求穩，其根本方向是一致的，二者之間的矛盾也是可以調和的，重要的是要通過法治的方式，緩和二者之間的張力。筆者認為，改革并不是政府一方的獨角戲，將改革推向深入依靠的也不僅僅是硬法所賦予的強制力，改革在重硬法之治的同時，不能忽視軟法的柔性力量。

　　所謂軟法，即在國家立法之外存在的一些不能運用國家強制力保障實施的柔性規范，其中包括國家機關創制的大量規范性文件、政治組織創制的自律規范、社會共同體創制的自治規范等。由于傳統上的硬法要兼顧全體社會成員的利益，要保持法律規范的穩定性，有時還可能因為經濟、政治和社會條件種種制約而難于實現，致使在改革中會出現法律與社會需求不符、無法可依甚至不得不犧牲少部分人利益的情形。硬法中的這些不足，恰好為軟法提供了用武之地。軟法內容的靈活性、修改程序的簡便性，讓改革擁有了更多的選擇。在沒有法律授權的領域，政府可以通過建議、指導、溝通、鼓勵、資助、獎勵的柔性方式推進改革，促進社會主體協同共治、實現自律互律，軟法讓改革符合更多人的利益。因此，軟法在改革中發揮作用的空間不能小覷。

　　當前，由于人們對于軟法的認識不足，在實踐中缺乏規制和整合，導致軟法在社會治理中的潛能沒得到充分挖掘。當然，軟法不能與強行性法律規范相沖突，不能成為以言代法、以言廢法、濫用公權力的借口。無論是硬法之治還是軟法之治，都應以規則至上，法律面前沒有特權，沒有特例，沒有特區。