戶籍制度與“偽”城市化何以相關(guān)？

　　“偽”城市化與舊有的戶籍制度密切相關(guān)。1958年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴(yán)格的戶口管理制度。戶籍制度體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期推行的工業(yè)與城市優(yōu)先發(fā)展的國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，把城鄉(xiāng)分割、對立起來，把全體國民劃分為城市人口和農(nóng)村人口兩大類，嚴(yán)格控制農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)變，控制小城市人口向大城市人口轉(zhuǎn)變。每個(gè)人自出生以來，就要在自己的“領(lǐng)地”上生、老、病、死，人們的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)福利也與戶籍綁定在一起。以戶籍制度為基礎(chǔ)的二元社會(huì)體制成為阻擋人口自由流動(dòng)遷移的制度性屏障，在固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化城鄉(xiāng)差距的同時(shí)，使沒有城市戶籍的人們即使工作、生活在城市也享受不到城市所提供的社會(huì)福利。傳統(tǒng)的戶籍制度深刻地影響和制約著我國的城市化進(jìn)程，或?qū)⑹钩鞘谢煌耆⒉恍腋?、不可持續(xù)。

　　當(dāng)前，中國實(shí)際城市化率為53.73%，但戶籍城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋戎兀﹥H為35.7%左右。這意味著因?yàn)閼艏趬荆?.45億流入城市的外來人員（包括大量農(nóng)民工）在為城市建設(shè)作出重大貢獻(xiàn)的同時(shí)，不能享受城市所提供的社會(huì)福利，形成不幸福的“偽”城市化。與此同時(shí)，人口向大城市集聚流動(dòng)的客觀趨勢與戶籍制度阻礙城鄉(xiāng)流動(dòng)的制度性屏障之間的張力，使不少人放棄戶籍涌向大城市，戶籍制度隨之喪失了人口登記和管理功能，導(dǎo)致大城市因?yàn)槿鄙倩A(chǔ)性的人口信息而出現(xiàn)管理失靈，導(dǎo)致城市病蔓延，形成不健康的“偽”城市化。除此之外，戶籍制度強(qiáng)化的城鄉(xiāng)差距使城鄉(xiāng)之間的要素市場（尤其是土地）嚴(yán)重扭曲，土地財(cái)政成勢，農(nóng)村土地糾紛頻發(fā)，不少失地農(nóng)民成了無地可種、無正式工作崗位、無社會(huì)保障的“流民”，形成不安全的“偽”城市化。

　　戶籍制度改革破題“偽”城市化

　　第一，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，破題城鄉(xiāng)二元壁壘?！叭∠r(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能”，有助于消除城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘，消除基于戶口的身份歧視，解除戶籍制度與就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育等社會(huì)福利的綁定，讓戶籍制度回歸其人口登記管理的本來面目，而不再是限制人口自由流動(dòng)遷徙的制度性屏障。需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管取消了城鄉(xiāng)戶口界限，但是“農(nóng)地農(nóng)有，農(nóng)地農(nóng)用”的基本原則不會(huì)變，“三農(nóng)”的重要地位不會(huì)變。

　　第二，調(diào)整戶口遷移政策，引導(dǎo)人口“梯度轉(zhuǎn)移”，有效預(yù)防城市病。城市化使資源集聚，效率提高，進(jìn)而城市膨脹，超過承載能力，帶來“城市病”，又使效率下降?？梢姡揽爻鞘胁〉年P(guān)鍵在于適當(dāng)控制人口規(guī)模，找到城市人口規(guī)模與“城市病”的臨界點(diǎn)，既能使資源聚集帶來高效率，又不會(huì)因出現(xiàn)“城市病”而損失效率?！兑庖姟穼κ藢萌腥珪?huì)“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！钡囊筮M(jìn)行了細(xì)化落實(shí)，明確了不同城市的落戶門檻，根據(jù)流動(dòng)人口對城市的貢獻(xiàn)和與這個(gè)城市的‘黏度’設(shè)定了差別化的落戶政策，確保人口在農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市之間逐步實(shí)現(xiàn)“梯度轉(zhuǎn)移”，而不是集中涌向大城市，能夠有效預(yù)防城市病。另外，差別化落戶政策還有利于緩和三四線城市樓市庫存積壓。

　　第三，建立完善大城市積分落戶制度和居住證制度，健全人口信息管理制度，讓戶籍制度回歸它本來的面目，促進(jìn)城市管理科學(xué)有效。此次戶籍制度改革最大的亮點(diǎn)就是讓戶籍制度回歸人口登記管理的本來面目。剝離了戶籍制度上的身份性福利及其相關(guān)社會(huì)政策，讓公共服務(wù)、社會(huì)福利與貢獻(xiàn)掛鉤，而不是與身份掛鉤。創(chuàng)新人口管理，讓戶籍制度擔(dān)負(fù)起人口信息的統(tǒng)計(jì)和管理職能，在大數(shù)據(jù)時(shí)代為公共服務(wù)的均等化和城市管理的科學(xué)有效提供基礎(chǔ)性的信息支持。

　　第四，充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口意愿，確保農(nóng)民“進(jìn)退有據(jù)”，保障城市化安全?！兑庖姟访鞔_要求要保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地權(quán)利和集體收益分配權(quán)，允許農(nóng)民進(jìn)城落戶在穿上“五件衣服”（就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老）時(shí)，可不脫掉“三件衣服”（“三權(quán)”），這與以前要求農(nóng)民如進(jìn)入設(shè)區(qū)市要退出“三權(quán)”有別。使農(nóng)民不需要在城市落戶和保留“三權(quán)”之間作出硬性選擇，農(nóng)民可以帶著“土地”進(jìn)城，真正做到“家中有地，進(jìn)退有據(jù)”，也可以留在農(nóng)村?！叭龣?quán)”實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，保留農(nóng)民的“三權(quán)”可以防止出現(xiàn)“拉美陷阱”中那種建立在貧民窟上的城市化，從而減少城市化風(fēng)險(xiǎn)。