作者：上海市社區發展研究會常務副會長、上海社會科學院“社會治理研究中心”主任　徐中振

　　今年7月初，中共上海市委書記韓正調研黃浦新苑自治家園，了解黃浦新苑開展社區自治的成功做法。自2009年4月至今，上海市社區發展研究會組織專家團隊，持續5年開展“居委會自治家園”項目的理論研究和實踐推進，在居委會組織的功能拓展與機制創新方面形成了一定探索成效：通過“自治家園理事會”的平臺，使一大批居民和文體團隊參與到居委會治理結構和工作體系中；黨支部、居委會加強了體制化、功能化的與居民群眾的聯系。群眾參與不足和自治機制與能力缺乏等問題，得到明顯改善。

　　上海基層社區治理現狀

　　當前上海市委開展加強基層建設專題調研，是深刻體現和貫徹落實黨中央推進治理體系和治理能力現代化國家戰略任務在社會治理和基層治理領域的探索。上海基層社區發展和基層社會治理的現狀體現出幾個特征：

　　一是從社會性領域考察：社區治理的群眾基礎和資源要素基本形成。經歷了近20年的社區建設與發展，關系層面上，出現了由個體走向群體的變化；功能層面上，實現了由互助性到公益性的進步；組織層面上，體現了由自發活動社群到功能性初級組織的發展，基層社會治理的自主性意識和主體性骨干正在逐漸形成，各類群眾性自組織的活動能力和涉及的事務領域不斷提高拓展。

　　二是從行政性領域考察：政府支持與主導社區發展的功能體系基本完善。上海社區建設形成了“兩級政府、三級管理、四級網絡”體制格局；政府條線機構深入社區、服務群眾的工作平臺基本形成（如街道政務中心、網格化精細管理機制等）；城市基礎設施硬件和社區生活環境有了很大改善；　社區服務的幾大中心和居民小區活動設施建設基本成型。

　　三是從市場化領域考察：形成了一大批中高檔商品化住宅社區。不同于20年前的社區，此種類型的社區從對政府行政體系的“資源依賴型”轉變為“資源溢出型”，基層社會建設的發展趨勢和工作重心也逐漸轉變為激發社區的豐富資源和參與活力，提升社區的組織化程度和完善治理體系。

　　但同時，在上海社區治理的體制結構、功能組織與運行機制方面存在三方面深層次問題，給基層社會的發展變遷帶來了一系列新挑戰。

　　一是一體化結構：我國“街道—居委會”的社區體制模式中，社區發展的資源主要依賴于行政性資源，社區自治組織往往形成對上負責的取向與應對考核的導向。在此條件下，政府、市場、社會三大結構的分化格局被遮蔽，在居委會組織的體制運行特征中可以看到，行政管理、公共服務、居民自治三個不同屬性的體系，幾乎被擠壓攪合為同質同構的行政化體制，這是基層治理體系要解決的主要問題。

　　二是全能型組織：突出表現為組織功能交叉、隊伍身份重疊和自治屬性弱化。目前居委會組織功能中，行政事務、服務事務和自治事務表現為5∶2∶1的比例格局。不同的功能領域應該形成不同屬性的組織體系與成員隊伍，必須改變居委會組織中行政化專職人員的單一隊伍。

　　三是行政化機制：居委會組織的“任務”主要來自于上級街道和條線行政機構，工作方式主要是運用“政策”配置行政性資源，組織績效主要體現為“考核”創優指標與獎牌。基層社會的治理主體和活力能力等難以實現。