作者：上海市社區(qū)發(fā)展研究會常務(wù)副會長、上海社會科學(xué)院“社會治理研究中心”主任　徐中振

　　今年7月初，中共上海市委書記韓正調(diào)研黃浦新苑自治家園，了解黃浦新苑開展社區(qū)自治的成功做法。自2009年4月至今，上海市社區(qū)發(fā)展研究會組織專家團(tuán)隊，持續(xù)5年開展“居委會自治家園”項目的理論研究和實(shí)踐推進(jìn)，在居委會組織的功能拓展與機(jī)制創(chuàng)新方面形成了一定探索成效：通過“自治家園理事會”的平臺，使一大批居民和文體團(tuán)隊參與到居委會治理結(jié)構(gòu)和工作體系中；黨支部、居委會加強(qiáng)了體制化、功能化的與居民群眾的聯(lián)系。群眾參與不足和自治機(jī)制與能力缺乏等問題，得到明顯改善。

　　上海基層社區(qū)治理現(xiàn)狀

　　當(dāng)前上海市委開展加強(qiáng)基層建設(shè)專題調(diào)研，是深刻體現(xiàn)和貫徹落實(shí)黨中央推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化國家戰(zhàn)略任務(wù)在社會治理和基層治理領(lǐng)域的探索。上海基層社區(qū)發(fā)展和基層社會治理的現(xiàn)狀體現(xiàn)出幾個特征：

　　一是從社會性領(lǐng)域考察：社區(qū)治理的群眾基礎(chǔ)和資源要素基本形成。經(jīng)歷了近20年的社區(qū)建設(shè)與發(fā)展，關(guān)系層面上，出現(xiàn)了由個體走向群體的變化；功能層面上，實(shí)現(xiàn)了由互助性到公益性的進(jìn)步；組織層面上，體現(xiàn)了由自發(fā)活動社群到功能性初級組織的發(fā)展，基層社會治理的自主性意識和主體性骨干正在逐漸形成，各類群眾性自組織的活動能力和涉及的事務(wù)領(lǐng)域不斷提高拓展。

　　二是從行政性領(lǐng)域考察：政府支持與主導(dǎo)社區(qū)發(fā)展的功能體系基本完善。上海社區(qū)建設(shè)形成了“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”體制格局；政府條線機(jī)構(gòu)深入社區(qū)、服務(wù)群眾的工作平臺基本形成（如街道政務(wù)中心、網(wǎng)格化精細(xì)管理機(jī)制等）；城市基礎(chǔ)設(shè)施硬件和社區(qū)生活環(huán)境有了很大改善；　社區(qū)服務(wù)的幾大中心和居民小區(qū)活動設(shè)施建設(shè)基本成型。

　　三是從市場化領(lǐng)域考察：形成了一大批中高檔商品化住宅社區(qū)。不同于20年前的社區(qū)，此種類型的社區(qū)從對政府行政體系的“資源依賴型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y源溢出型”，基層社會建設(shè)的發(fā)展趨勢和工作重心也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧ぐl(fā)社區(qū)的豐富資源和參與活力，提升社區(qū)的組織化程度和完善治理體系。

　　但同時，在上海社區(qū)治理的體制結(jié)構(gòu)、功能組織與運(yùn)行機(jī)制方面存在三方面深層次問題，給基層社會的發(fā)展變遷帶來了一系列新挑戰(zhàn)。

　　一是一體化結(jié)構(gòu)：我國“街道—居委會”的社區(qū)體制模式中，社區(qū)發(fā)展的資源主要依賴于行政性資源，社區(qū)自治組織往往形成對上負(fù)責(zé)的取向與應(yīng)對考核的導(dǎo)向。在此條件下，政府、市場、社會三大結(jié)構(gòu)的分化格局被遮蔽，在居委會組織的體制運(yùn)行特征中可以看到，行政管理、公共服務(wù)、居民自治三個不同屬性的體系，幾乎被擠壓攪合為同質(zhì)同構(gòu)的行政化體制，這是基層治理體系要解決的主要問題。

　　二是全能型組織：突出表現(xiàn)為組織功能交叉、隊伍身份重疊和自治屬性弱化。目前居委會組織功能中，行政事務(wù)、服務(wù)事務(wù)和自治事務(wù)表現(xiàn)為5∶2∶1的比例格局。不同的功能領(lǐng)域應(yīng)該形成不同屬性的組織體系與成員隊伍，必須改變居委會組織中行政化專職人員的單一隊伍。

　　三是行政化機(jī)制：居委會組織的“任務(wù)”主要來自于上級街道和條線行政機(jī)構(gòu)，工作方式主要是運(yùn)用“政策”配置行政性資源，組織績效主要體現(xiàn)為“考核”創(chuàng)優(yōu)指標(biāo)與獎牌。基層社會的治理主體和活力能力等難以實(shí)現(xiàn)。