作者：中央國家機關政府采購中心主任 王力達；中央國家機關政府采購中心采購二處主任科員 方寧
[摘要]
大力推廣政府向社會力量購買服務是加快轉變政府職能、提高國家治理能力、推進全面深化改革的一項重要工作。但在中國當前社會發展階段，政府購買服務面臨諸多現實障礙，有待于一系列外部制度條件的成熟。本文對我國目前開展政府購買服務的現狀、問題和原因進行了分析，并立足于政府采購工作的實際提出了建立健全政府購買服務的法律體系、建立和完善公共服務集中采購目錄和建立競爭性為主導的服務購買體系和評價監督體系等一系列解決對策。
[關鍵詞]政府采購;公共服務;集中采購
[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2014)09-0021-06
黨的十八屆三中全會提出“發揮市場在資源配置中的決定性作用”、“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確,“十二五”時期初步形成統一有效的購買服務平臺和機制，到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務制度。大力推廣政府購買服務將是加快轉變政府職能、提高國家治理能力、推進全面深化改革的一項重要工作。立足于政府集中采購機構，對我國當前購買服務中的主要問題進行研究，并借鑒西方國家購買服務的經驗和做法探討我國大力發展政府購買服務的對策，對于發揮集采機構作用、落實政府采購政策功能、推動政府采購事業的更大發展具有重要意義。
一、我國政府向社會力量購買服務中的主要問題
在中央正式提出向社會力量購買服務的理念之前，地方各省市已積極開展實踐探索。目前全國已有12個省級財政部門出臺政府購買服務的實施辦法或指導意見，7個省市出臺了政府購買服務指導目錄，基本公共服務和社會事務服務為目錄的主要內容，政府履職所需的輔助性和技術性服務一直作為各級政府集中采購目錄內的固定品目進行采購。在各地積極先行先試、逐步拓展政府購買服務項目的背景下，2014年4月底財政部發布《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》(財庫[2014]37號)，從“分類推進、加強管理、靈活開展、績效評價”四方面提出了完善服務項目政府采購工作的總體要求，但中央層面目前還未出臺公共服務集中采購目錄，各地實踐中也暴露出政府向社會力量購買服務的諸多問題。
(一)法律滯后于實踐
1.公共服務尚未納入政府集中采購范圍
長期以來，公共服務由政府直接舉辦，在部門利益和慣性思維的推動下，借此要求增加機構、擴編、追加經費、甚至暗中尋租等行為使政府自身購買公共服務的動力非常不足。推進這項改革必須有強制性的外部推動力。但從各地實踐看，只有江蘇、廣東出臺了公共服務的集中采購目錄，其他地區都是以單獨出臺政府購買服務的指導性目錄為依托，指導性目錄與強制執行的集采目錄相比，效力明顯降低。筆者認為，沒有將公共服務納入集采目錄的重要原因在于服務采購的法律含義不明確。政府購買服務屬于政府采購的范疇。2003年開始實行的《政府采購法》第2條對政府采購界定為：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額以上的貨物、工程和服務的行為”、“本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。雖然法律定義并未明確為公眾提供的公共服務是否納入其中，但資金性質和集中采購目錄決定了政府購買服務的廣闊空間，但政府采購法第22條規定的政府采購供應商應具備的條件包括獨立承擔民事責任能力、財務狀況、納稅和社保繳納等多個方面，實踐中提供公共服務的大量社會組織屬公益性的非法人機構，并不具有獨立承擔民事責任的能力，且按照《財政部和國稅總局對于非營利機構免稅資格認定有關問題的通知》，這些非營利機構也沒有定期的納稅記錄。這實際上將社會組織排除在政府采購法規定的供應商之外，因而政府采購法對服務采購的隱含意義具有局限性。
2.《政府采購法》和《招標投標法》存在實踐沖突
按照《政府采購法》的規定：“政府采購工程是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等”，“政府采購工程進行招標投標的，適用《招標投標法》”。《招標投標法》中對工程建設項目包含的大型基礎設施、國有資金投資項目、國際援助項目三類內容進行了具體說明，同時規定三類項目的建設及與建設有關的設備材料采購等必須進行公開招標，但《政府采購法》并沒有明確規定“工程”是否包括與施工有關的貨物和服務，則該部分的采購是必須進行公開招標還是可以采用政府采購法規定的其他采購方式認識有分歧。不但采購機構面臨難題,行政主管部門監管也存在問題。按政府采購法，財政性資金的工程采購由財政部門履行政府采購管理監督職能。但按招投標法，發改部門有權審定招標方式，各建設、交通、水利、工信部等部門從事工程管理監督和具體招標職能。職能交叉重疊和監管不明造成了工程領域商業腐敗久治不愈，成為我國政府采購的“軟肋”。在實踐操作中，兩法出現沖突的領域還有很多，信息披露渠道不一致、質疑投訴規定不一致、非公開招標的審批機關、自然人投標資格及自主委托代理機構的確定等都存在相左的方面。在政府購買服務實踐中涉及到大量市政設施、基礎設施、公用事業等的建設和服務采購，隨著政府機構簡政放權進一步推進，政府向市場購買的服務種類還將日趨多樣，需要大量資金投入。若僅依據《招標投標法》，單一的公開招標采購方式是難以滿足實際需求的，借鑒國際經驗引入PPP等合作采購的模式將是必由之路，這些方式顯然游離于現行法律之外，修訂和完善法律迫在眉睫。
3.缺少推進政府購買服務的頂層設計
在我國，中央政府決策對地方政府的傳導帶動作用是其他國家難以比擬的。各級政府行為的聯動疊加，更會放大服務購買對經濟的拉動作用。但目前來看，中央層面尚沒有一個專業性、全局性、政策性、制度性的文件，缺少推進政府購買服務的頂層設計。2014年4月底剛剛發布的《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》(財庫[2014]37號)對完善服務項目政府采購工作的提出了一些總體要求，但缺少實質舉措。相比而言，江蘇、廣東省已頒布公共服務集中采購目錄。安徽、吉林、廣西等地已制定實施辦法，中央層面如不能從建立服務集中采購目錄入手，強制各政府部門限權放權、向社會買服務，這項工作的推進將舉步維艱。
