文匯報：原來我們一直提四個現(xiàn)代化，為什么這個范疇中加入了推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化？在當前這個階段提出這一概念的意義是什么？對我們國家而言，是一種迫在眉睫的需要，還是未雨綢繆？

　　薛瀾：工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、國防現(xiàn)代化的提出與當時的歷史背景相契合。針對我國當時經(jīng)濟社會發(fā)展比較落后的現(xiàn)實，我們國家從上個世紀50年代就提出了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通和國防現(xiàn)代化的想法。1964年，周恩來總理在三屆人大作政府工作報告時正式提出了“四個現(xiàn)代化”的概念，并在1975年的四屆全國人大上重申了實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的目標。但在當時的歷史條件下，不太可能涉及制度層面的問題。為什么到現(xiàn)在才提出推進國家治理現(xiàn)代化呢？回答這個問題要從中國改革開放以來的歷史回顧中去找答案。1978年開始的改革開放是以經(jīng)濟體制的改革與開放為突破口的。當時中國生產(chǎn)力發(fā)展水平低下，需要極大程度地解放生產(chǎn)力，讓中國趕上其他國家的發(fā)展，不至于被甩得太遠。當時的改革策略把經(jīng)濟體制改革作為突破口，把經(jīng)濟建設作為工作中心，取得了巨大的成功。

　　但中國下一步改革與發(fā)展也面臨著諸多問題，包括經(jīng)濟社會發(fā)展模式亟待轉型，資源環(huán)境約束日益顯現(xiàn)（霧霾已成為很多百姓生活中揮之不去的陰影）。社會多元、差距加大、信任缺失也是比較普遍的。從世界銀行的分析看，中國經(jīng)濟高速增長的同時治理水平提升緩慢。正是在這樣的背景下，在十八大召開前后，尤其是在三中全會要制定改革方案之前有很多的討論，涉及到許多具體領域，包括經(jīng)濟體制改革方面，比如國企改革、土地制度改革等問題。從事公共管理研究的學者認為，中國公共事務治理體系相對落后是這些問題產(chǎn)生的重要根源。中國從1978年以來實現(xiàn)了以經(jīng)濟體制改革為中心的重大轉型，取得了中國經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大成功，但是中國下一步改革應啟動以公共管理現(xiàn)代化為基礎的國家制度建設的重大轉型，從根本解決公共治理體系存在的一些重大問題。因此，這個時候提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化既滿足國家發(fā)展迫在眉睫的現(xiàn)實需要，也可為中國長治久安與和諧發(fā)展奠定制度基礎。換句話說，如果這次改革只關注具體領域的政策怎么制定，怎么改革，而忽略整個制度體系的變革，那么最后出臺的政策在執(zhí)行過程中就會掉入相對落后的公共治理體系的“黑箱”，效果往往不佳。因此具體的領域或制度改革很重要，但更重要的是整個公共治理體系的全面改革。李克強總理此前提到的“選擇性落實”、“象征性執(zhí)行”的現(xiàn)象也與此有關。

　　頂層設計、系統(tǒng)推進須與漸進調試、堅韌前行結合

　　文匯報：推進中國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中，我們面臨哪些挑戰(zhàn)？

　　薛瀾：我用了一個“泥濘前行”的比喻，來描述中國國家治理現(xiàn)代化之路。著名公共管理學者林德布洛姆在1959年發(fā)表過一篇公共管理領域的經(jīng)典文章。他通過觀察美國公共政策和公共管理現(xiàn)實后得出一個結論：改革不是一個很理性的全面規(guī)劃的科學，而是一個紛繁復雜的，泥濘前行的過程。改革往往不是一個理性的目標導向，而是問題導向，這個過程中，解決問題是靠漸進地試錯，不斷地嘗試、學習。我借用這個概念有兩層含義，第一層是說改革中漸進調試的重要性，改革過程需要反復試錯才會成功。如果說過去經(jīng)濟體制改革是通過這樣的方式取得成功，今后公共治理體系的現(xiàn)代化還得堅持這個經(jīng)驗；第二層含義是說改革過程中會面臨各種困難，需要有堅韌不拔的精神努力前行。這一輪改革特別強調頂層設計和系統(tǒng)推進，其實是針對我們國家過去幾年一些領域改革的碎片化、隨機性的情況來提出的，非常必要。但同時，我們還要認識到改革面臨的重重困難。中國國家治理體系治理能力現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)是非常多的，有各種各樣的利益集團關系在糾纏，不能把它想象成是一帆風順的過程。我們需要有這樣的思想準備，去推動國家治理現(xiàn)代化的成功。

　　國家治理現(xiàn)代化過程中面臨的種種難題包括認識上、理論上和實踐層面的各種挑戰(zhàn)。比如如何正確診斷中國社會面臨各種問題的根源。傳統(tǒng)公共政策理論中常常講到的市場失靈和政府失靈在中國都存在。但僅僅這幾個“筐子”還裝不了中國的問題。中國除了市場失靈之外，還存在著市場不健全的問題，中國的市場經(jīng)濟轉軌特色非常強，有些產(chǎn)權還不夠明晰；還有中國除了自然壟斷外，行政壟斷也很嚴重；此外，還有一些公共服務機構沒有建立，社會公共服務缺位。當市場失靈與市場不成熟這兩個問題交織一起，就很容易導致問題的誤判。比如把一些市場不健全的問題，歸成市場失靈，本應努力促進市場作用的更好發(fā)揮，政府的手卻伸進來干擾了市場。如何準確地認識問題的根源，找到與之匹配的政策解決方案，公共管理學者應該在這方面做出貢獻。公共管理及前身行政管理在中國發(fā)展已近百年，當前對公共管理學者來說是挑戰(zhàn)最大、機遇最大的時代，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化已向公共管理的研究者和實踐者們提出了要求，公共管理學者要勇于承擔這樣的歷史責任。