文匯報：此前，我們國家提工業、農業、科技、國防四個現代化，都可以具體量化，而治理手段比較抽象、概念化，如何評價這個手段是不是現代化？在設計評價體系時如何不落入追逐數字的窠臼？

　　薛瀾：這個問題目前已經有不少人在做相關研究，希望找到一套指標，涵蓋治理各方面的內容，并用來衡量治理的現代化程度。例如，世界銀行的相關研究組開發了一套衡量不同國家治理水平的指標體系，其中包括公眾表達意見的程度，政府的監管能力，反腐敗的情況等方面。但如何度量這些指標，目前確實還存在一些爭議。我想，有這么一套指標并且有排序，對于我們來說還是有一定的借鑒意義。還有一些學者也采納了一些指標來衡量政府在各個方面的能力，比如政府的透明度、政策的執行力等等。當然，各個國家，包括中國各個地區的情況太不一樣，如果絕對地去比較也很難。比如大家公認上海的公共治理水平很高，但也有些人認為上海的基礎就很好，人才濟濟，公共管理水平自然就高。與此相比，一些條件一般的地方實現較高的治理水平，可能給人的感覺更為明顯，這里面有很多問題值得探討。

　　我雖然沒有具體做過評價體系的研究，但個人感覺，治理水平評價標準可能要根據內容的不同，設立客觀的評價指標和主觀的判斷標準。比如初次到某個國家，人們首先可能感受到的是這個國家的基礎設施怎么樣，這個可能涉及比較硬一點的指標，比如公共交通、通信的便捷度等，都可以客觀評價；另外還有一些，比如民眾對政府的評價，涉及到老百姓對政府辦事效果的主觀感受。在我看來，可能要把主客觀評價結合起來，避免過去一味追逐數字的評價誤區，避免把國家治理體系和治理能力的現代化變成追求另外一種政績。

　　文匯報：有些效果不錯的做法究其原因，是勝在以人為本，但換句話說，其實是彈性管理，沒有嚴格按照規則辦事，但我們有時又特別強調規則，這其實是一組矛盾，在實際的公共治理過程中，這組矛盾應該如何處理？

　　薛瀾：公共治理需要一整套“工具箱”，“工具箱”內有宣傳教育等柔性的工具，市場機制的利益工具，還有就是法律法規。法律法規是非常嚴格的工具，是不能講彈性的，如果違法就要受到相應懲罰。但如果一個社會事無巨細都被法律法規管著，這個社會也會讓人很難受，因為稍微做點什么事就要考慮行為是否犯法。我認為，隨著社會的文明程度不斷提高，很多強制性的法律法規會相應減少，即使存在，也是起著一個最基本的保障作用。

　　關于機制的設立，國外有很多現成的設計思路和方法值得我們學習，比如說紅綠燈的設置，有些路口平常來往車輛不多，設紅綠燈的效果并不是最佳，比如一輛車行到路口，明明橫向沒有車和行人，但按規則辦事就要等紅燈。而美國很多城市會在車流較少的交叉路口設一個“停止”（STOP）標識，要求駕駛員到路口必須停下來看一看，沒有行人，過往車輛就可以開過去，這種規制的效率就比相對刻板的紅綠燈好許多。當然，這背后必須要有法律的支持和大家共同遵守基本規則的意識，如果車輛該停不停，這個工具就沒有意義了。政策工具有很多種，制定公共政策的奧妙就在于如何根據不同的情況來決定使用什么樣的政策工具。隨著公民素質的提高、規則意識的逐漸提高，可以選擇更多彈性、柔性或者更以人為本的做法。

　　值得注意的是，我們強調依法治國，關鍵是規則意識，并不是法律越多越好。法律工具的成本實際上非常高。法律制定實施了，就沒有任何彈性可講。例如，盡管我們知道有些事情在特殊情況下破例而為可能社會收益更好。但如果從宏觀來看，一旦破例，法律的尊嚴就沒有了，社會成本會更高。所以，法律還是不能破例，“法律面前人人平等”就是這個意思。我認為，依法治國要平衡兩個方面的考慮，一方面，要非常慎重使用法律工具，不濫用法律資源；另一方面，一旦確定了需要使用法律工具，就必須堅決執行，這樣才能樹立法律的權威。

　　“管理”到“治理”，意味著參與主體的多元化

　　文匯報：近年來，某些地方某些領域的政府公信力有一些減弱，您認為，通過推進國家治理體系和治理能力現代化，是否能解決這一問題？尤其“治理”顯示了一種趨于對等的關系，這不同于以前的管理和被管理，這種框架下，政府的監管如何能夠很好地實施？

　　薛瀾：國家治理體系和治理能力的現代化包括基本觀念的轉變。首先，治理意味著參與主體的多元化，意味著參與主體協同合作，而不是簡單的自上而下的行政命令。其次，在治理過程中，相關參與方都在探討如何合理分工，形成一種有效的伙伴關系，各自發揮優勢來更有效地推動經濟社會發展。比如食品藥品監管方面，這些年確實發生過一些重大事件，使得政府的公信力受到影響，但如果仔細看背后，可以發現根源是我們還沒建立起一套符合現代市場經濟的社會性監管體系。政府這些年的監管質量有所提高，但我們做的一些調研也發現，我們目前監管的質量還難以令公眾滿意，其中真正滿意有效的只有6%多一點，而且對社會性監管體系，尤其像食品藥品監督、環境保護、安全生產等領域，大家還是很不滿意。