不過，需要弄清楚的是：向哪條軌道“并軌”？許多人以為是機關事業單位向企業“并軌”，只需將企業運行的一套養老體制移植到機關事業單位就行了。筆者以為，目前企業的一套養老框架具有參考價值，但是養老金積累分配失衡、個人賬戶名不符實、激勵機制軟弱無力等，都需要按照上述要求進行改革。“并軌”是向著符合改革要求、所要建立的新的養老體制并靠。這就牽涉到改革的方向、思路和目標，所要建立的新的養老保險體制“準軌”的框架和實質。

　　改革所要建立的新的養老保險體制，應是“積累補充型”的養老保險體制。即養老金積累主要由兩部分組成：一部分是基本養老保險基金，由個人和所在單位（機關事業單位、企業），按照確定的養老金繳納比例（繳納額／原工資）按月定期繳納。基金全部記入個人賬戶，為退休后領取養老金的唯一憑證。另一部分是補充養老保險基金，由個人、單位自主決定繳納等級并按規定等級金額定期繳納。政策上給予特別優惠，可以實行繳納養老金部分不繳納個人所得稅，并且保證多交能夠累進式多得。設立補充養老保險基金賬戶，按照個人、單位繳納比例合理分配領取份額，形成補充養老保險積累機制。參照過去經驗并通過精算，合理確定養老金替代率和繳費年限；完善養老金管理和監督體制機制，確保養老金保值、增值。

　　改革所要建立的積累補充型養老保險體制，與現行“社會統籌＋個人賬戶”體制既有聯系，又有較大區別。聯系在于，將個人養老金賬戶升級為個人養老基金積累賬戶，成為退休后領取養老金的唯一憑證。區別在于，目前國家機關、事業單位沒有個人養老金賬戶，要制定個人養老金征繳的細則，建立起新的個人養老基金賬戶；企業的個人賬戶也有一定的虛數，要適度做實養老金個人賬戶空賬。最終實現養老保險基金積累余額與養老金給付的直接掛鉤和對接，保證養老基金的可持續運行。

　　其二，農村養老保險體制改革。建立全國統一的積累補充型養老保險新體制，農村養老保險無疑要納入其中。2009年開始的新型農村養老保險試點迅速擴大，目前已經覆蓋全國，為實施新的體制改革打下了基礎。有鑒于此，“新農保”升級改革應是重點。依據由遼寧大學領導牽頭對遼寧、北京、江蘇、安徽、四川、甘肅等20個省區市農民養老經濟條件及養老狀況的調查，參保人員的滿意度比較高。比較滿意占39．0％；一般占30．0％；非常滿意占17．0％。三項合計，占到86．0％，居絕大多數。非常不滿意僅占2．0％，不太滿意占9．0％，兩項合計占11．0％。這說明廣大農民群眾對這件新鮮事物是擁護的、歡迎的。

　　目前，“新農保”存在的主要問題是認識和宣傳不到位、保險的水平比較低、激勵機制缺失和管理不夠嚴格、不夠規范等。突出的是參保水平低，不能起到有力保障農村老年人口生活的作用。改革要立足于頂層設計，將其納入積累補充型養老保險的新體制。

　　一要堅持養老基金積累以個人繳費為主，個人所在鄉鎮政府補貼為輔。不過，政府補貼應適當提高標準，分東部、中部、西部逐級提高配套補貼額度。總體上，掌握補貼到可以基本上維持農村老年人口的基本生活需求；對特別困難戶，則應制定特殊補貼政策。

　　二要建立健全相應的激勵機制，保證多繳能夠累進多得。還要處理好多繳累進多得與補貼過多造成養老基金差異過大的矛盾，確定一個適當的補貼額度作為補貼拐點。比如以月繳費200元為補貼拐點，處在拐點以下，多繳費獲得補貼累進增加；超過這一拐點，多繳費獲得補貼階梯式減少。目的在于吸引絕大多數參保農民向多繳費轉變，同時也要避免因繳費和補貼累進增長而導致養老金積累和領取差距過大的現象發生。

　　三要加強管理，確保“新農保”基金保值、增值。與城市比較，農村“新農保”管理的一大缺陷是人才缺乏。需要吸引和培訓“雙管齊下”，在補充人員的同時，提高人才素質；要制定嚴格的制度和管理規范，按照國家有關規定適當參與養老金入市等金融活動，使養老基金保值、增值和可持續運行。