作者：中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員　樊鵬

　　黨的十八屆三中全會(huì)提出，積極穩(wěn)妥實(shí)施“大部門制”。目前，從中央到地方，各級政府都在進(jìn)行大部門制的探索改革，許多省市正在沿著這個(gè)方向進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合。從黨的十七大將“大部門制”列入改革議程表，到今天的穩(wěn)步推進(jìn)，“大部門制”改革已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效能的重要抓手。

　　從當(dāng)前實(shí)踐看，“大部門制”改革在優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)政策統(tǒng)籌方面發(fā)揮了重要功能，也起到了合理控制行政成本的作用，但不少地方改革有陷入將“大部門化”演變?yōu)楹唵蔚摹靶≌逼缤镜默F(xiàn)象。這一趨勢表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，過分強(qiáng)調(diào)通過機(jī)構(gòu)精簡與合并實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，有的地方黨政機(jī)構(gòu)精簡幅度超過60%，直接影響了正常的公共服務(wù)職能；第二，借“大部門制”簡化行政審批，目的雖好，但在放松事前審批的同時(shí)，卻沒有能力做好事中與事后監(jiān)管，實(shí)際弱化了經(jīng)濟(jì)社會(huì)監(jiān)管能力；第三，過度壓縮編制，為精簡而精簡，給定總編制數(shù)降低，但由于實(shí)際工作仍需保留必要編制，人為造成“超編”。

　　改革的目的在于釋放制度紅利，但關(guān)鍵要正確理解，合理把握，否則會(huì)過猶不及。將“大部門制”簡化為“小政府化”改革，既不符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，也脫離了群眾對“服務(wù)型政府”的期待，背離了改革初衷。事實(shí)上，“大部門制”在其源頭西方發(fā)達(dá)國家有著特殊的歷史和條件，其產(chǎn)生與西方國家的政治制度緊密相連，通過對美國行政體制發(fā)展歷程的分析發(fā)現(xiàn)，西方國家的大部門改革有其特殊的歷史背景和前提條件。就這項(xiàng)改革對國家的整體影響來看，其實(shí)效絕不等同于“小政府”。“大部門制”改革是中國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，對此，既要破除迷信，又要緊貼國情。

　　一、理解西方行政體制要注意到“行政司法化”歷史趨勢

　　“大職能、寬領(lǐng)域、少機(jī)構(gòu)”的大部門體制來自英美等西方發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，首先與這些國家的基本政治制度分不開。西方發(fā)達(dá)國家實(shí)行行政、立法與司法“三權(quán)分立”的政治體制，“三權(quán)分立”的思想反對制定和執(zhí)行法律的權(quán)力掌握在同一個(gè)或一批人手里，主張要通過分權(quán)的方式對權(quán)力尤其是行政權(quán)力加以必要的限制，這帶來兩個(gè)結(jié)果：第一，行政、立法與司法各種權(quán)力都是有限的；第二，由于不信任政府權(quán)力，通過司法和立法機(jī)構(gòu)制約政府被作為制度建設(shè)的重點(diǎn)。

　　由于“三權(quán)分立”的體制，在過去幾十年中，英美等西方國家經(jīng)歷了持續(xù)的“行政司法化”趨勢。以美國為例，以總統(tǒng)各位代表的內(nèi)閣行政機(jī)構(gòu)并不是沒有壟斷行政執(zhí)行權(quán)，相反，法院和司法部門在不斷篡奪行政部門的很多正常職能，表現(xiàn)為在政府部門之外，設(shè)置有大量直接對立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并受司法機(jī)構(gòu)監(jiān)督的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。雖然這些機(jī)構(gòu)并不隸屬于行政部門，但自成體系，可以合法行使行政執(zhí)法權(quán)，是“準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)”，它們有的直接對議會(huì)負(fù)責(zé)，有的受到最高法院監(jiān)督，有的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)甚至是一個(gè)集立法、司法和行政權(quán)力為一體的混合型機(jī)構(gòu)。