二、西方“大部門制”僅針對狹義的內閣行政系統

　　且不論“行政司法化”現象是否合理，僅從這個角度理解“大部門制”，不難發現，包括美國在內的西方國家和地區的“大部門制”，主要是針對其內閣行政系統而言的，在大部門之外還存在著廣泛的甚至是巨量的“準行政機構”，同樣在提供公共產品和經濟社會監管職能。

　　在美國，總統內閣部門只有15個，這些部門都是按照大部門體制建立的。但是在總統內閣之外，還有大量的隸屬立法和司法系統的行政機構，他們除了擁有部分準立法權與準司法權，還負責直接執行依據相關法律授權進行的行政執法活動，這些機構最大的一塊是各種形式的獨立機構（Independent Agency），他們享有相對獨立地位，行使貿易、經濟或社會領域的監管職能，如我們比較熟悉的獨立機構美國食品藥品監管據（FDA）。根據美國最新統計數據，僅FDA一個機構的聯邦雇員數量就約1.46萬人，雖然這其中大部分并不屬于傳統文官，而是政府雇員，從資金來源來看，FDA政府雇員的資金保障部分來源于制藥集團繳費，但是聯邦政府專款專用。從性質上，這筆資金進入了聯邦財政預算范圍，因此仍然屬于廣義的財政資金。據不完全統計，美國聯邦政府的各類“獨立機構”超過200余個，這些機構或者隸屬立法機關或司法機關，相對于總統而獨立，或者直接隸屬于總統，相對于其他內閣部而獨立，他們之間犬牙交錯，構成了美國巨大的行政網絡。如果僅憑15個內閣部就說美國是個“小政府”，顯然就不客觀了。

　　美國并非個案，政府內閣之外設置大量行政機構的例子在發達國家十分普遍。例如，在日本有以人事院為代表的獨立行政機構，在英國有代表王室直接向議會負責的食品標準局等非內閣部門。在亞洲國家和地區，例如新加坡與中國香港，除了內閣層面簡約的行政部門設置之外，還有大量形式各異的法定機構，這些機構雖然來源與英美等國的“行政司法化”的產生機制稍有不同，但其功能大體相似，他們依據法律賦權承擔著巨量的公共服務于監管職能。

　　任何一個行政部門都不可能負責某一領域的全部事務，許多行政權限都已經由立法和司法部門管轄的行政執法機構所分權，這種情況大大縮減了政府行政部門實際管轄的政策范疇。為建立“大職能、寬領域、少機構”的大部門體制創造了條件。

　　三、“大部門制”在西方沒有徹底解決“行政司法化”帶來的碎片化困境

　　三權分立的體制不僅為“大部門制”創造了條件，而且也是推動“大部門制”實施的最大動力。這是由于，西方三權分立的體制安排從正面看分散了行政系統的壓力，但反面來看它也給國家行政帶來很多難題，其中最重要的是這一制度設計剝奪了政府系統的許多行政職權，使得整個國家行政職權高度分散化，即行政體制的“碎片化”（fragmentation）。事實上“碎片化”恰恰是20世紀80年代初期西方媒體和學術界形容英美等國行政體制的詞匯。此后，行政“碎片化”的問題并沒有得到解決，反而隨著行政司法化趨勢而得到強化。所謂大部制改革，正是英美等國行政內閣所發起，試圖通過部門合并盡量加強內閣內部的政策統籌與整合，同時通過“以一對多”的方式強化內閣各部與大量非內閣行政執法機構的政策聯系。

　　事實上，從西方國家開展大部門制改革的經驗來看，雖然行政內閣層面通過“大部門制”整合了機構、壓縮了數量，但是從整個國家行政體系來看，其規模并沒有受到削弱，相反，他們建立了規模龐大的現代國家行政治理體系。