二、西方“大部門制”僅針對狹義的內(nèi)閣行政系統(tǒng)

　　且不論“行政司法化”現(xiàn)象是否合理，僅從這個角度理解“大部門制”，不難發(fā)現(xiàn)，包括美國在內(nèi)的西方國家和地區(qū)的“大部門制”，主要是針對其內(nèi)閣行政系統(tǒng)而言的，在大部門之外還存在著廣泛的甚至是巨量的“準(zhǔn)行政機構(gòu)”，同樣在提供公共產(chǎn)品和經(jīng)濟社會監(jiān)管職能。

　　在美國，總統(tǒng)內(nèi)閣部門只有15個，這些部門都是按照大部門體制建立的。但是在總統(tǒng)內(nèi)閣之外，還有大量的隸屬立法和司法系統(tǒng)的行政機構(gòu)，他們除了擁有部分準(zhǔn)立法權(quán)與準(zhǔn)司法權(quán)，還負(fù)責(zé)直接執(zhí)行依據(jù)相關(guān)法律授權(quán)進(jìn)行的行政執(zhí)法活動，這些機構(gòu)最大的一塊是各種形式的獨立機構(gòu)（Independent Agency），他們享有相對獨立地位，行使貿(mào)易、經(jīng)濟或社會領(lǐng)域的監(jiān)管職能，如我們比較熟悉的獨立機構(gòu)美國食品藥品監(jiān)管據(jù)（FDA）。根據(jù)美國最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，僅FDA一個機構(gòu)的聯(lián)邦雇員數(shù)量就約1.46萬人，雖然這其中大部分并不屬于傳統(tǒng)文官，而是政府雇員，從資金來源來看，F(xiàn)DA政府雇員的資金保障部分來源于制藥集團繳費，但是聯(lián)邦政府專款專用。從性質(zhì)上，這筆資金進(jìn)入了聯(lián)邦財政預(yù)算范圍，因此仍然屬于廣義的財政資金。據(jù)不完全統(tǒng)計，美國聯(lián)邦政府的各類“獨立機構(gòu)”超過200余個，這些機構(gòu)或者隸屬立法機關(guān)或司法機關(guān)，相對于總統(tǒng)而獨立，或者直接隸屬于總統(tǒng)，相對于其他內(nèi)閣部而獨立，他們之間犬牙交錯，構(gòu)成了美國巨大的行政網(wǎng)絡(luò)。如果僅憑15個內(nèi)閣部就說美國是個“小政府”，顯然就不客觀了。

　　美國并非個案，政府內(nèi)閣之外設(shè)置大量行政機構(gòu)的例子在發(fā)達(dá)國家十分普遍。例如，在日本有以人事院為代表的獨立行政機構(gòu)，在英國有代表王室直接向議會負(fù)責(zé)的食品標(biāo)準(zhǔn)局等非內(nèi)閣部門。在亞洲國家和地區(qū)，例如新加坡與中國香港，除了內(nèi)閣層面簡約的行政部門設(shè)置之外，還有大量形式各異的法定機構(gòu)，這些機構(gòu)雖然來源與英美等國的“行政司法化”的產(chǎn)生機制稍有不同，但其功能大體相似，他們依據(jù)法律賦權(quán)承擔(dān)著巨量的公共服務(wù)于監(jiān)管職能。

　　任何一個行政部門都不可能負(fù)責(zé)某一領(lǐng)域的全部事務(wù)，許多行政權(quán)限都已經(jīng)由立法和司法部門管轄的行政執(zhí)法機構(gòu)所分權(quán)，這種情況大大縮減了政府行政部門實際管轄的政策范疇。為建立“大職能、寬領(lǐng)域、少機構(gòu)”的大部門體制創(chuàng)造了條件。

　　三、“大部門制”在西方?jīng)]有徹底解決“行政司法化”帶來的碎片化困境

　　三權(quán)分立的體制不僅為“大部門制”創(chuàng)造了條件，而且也是推動“大部門制”實施的最大動力。這是由于，西方三權(quán)分立的體制安排從正面看分散了行政系統(tǒng)的壓力，但反面來看它也給國家行政帶來很多難題，其中最重要的是這一制度設(shè)計剝奪了政府系統(tǒng)的許多行政職權(quán)，使得整個國家行政職權(quán)高度分散化，即行政體制的“碎片化”（fragmentation）。事實上“碎片化”恰恰是20世紀(jì)80年代初期西方媒體和學(xué)術(shù)界形容英美等國行政體制的詞匯。此后，行政“碎片化”的問題并沒有得到解決，反而隨著行政司法化趨勢而得到強化。所謂大部制改革，正是英美等國行政內(nèi)閣所發(fā)起，試圖通過部門合并盡量加強內(nèi)閣內(nèi)部的政策統(tǒng)籌與整合，同時通過“以一對多”的方式強化內(nèi)閣各部與大量非內(nèi)閣行政執(zhí)法機構(gòu)的政策聯(lián)系。

　　事實上，從西方國家開展大部門制改革的經(jīng)驗來看，雖然行政內(nèi)閣層面通過“大部門制”整合了機構(gòu)、壓縮了數(shù)量，但是從整個國家行政體系來看，其規(guī)模并沒有受到削弱，相反，他們建立了規(guī)模龐大的現(xiàn)代國家行政治理體系。