四、中國(guó)行政體制改革不能脫離政治體制，需重視“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”與“分工協(xié)作”的歷史傳統(tǒng)

　　反觀中國(guó)，與西方三權(quán)分立體制下“分權(quán)制衡”的傳統(tǒng)不同，我國(guó)具有悠久的一元化行政治理的傳統(tǒng)。中國(guó)歷史上的行政體系在其結(jié)構(gòu)、效能和適應(yīng)性方面都獨(dú)具特色，是人類(lèi)歷史上最先成熟的政府體制之一。

　　中國(guó)政府體制的傳統(tǒng)在于“一體多元”“分工協(xié)作”和“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”。多元一體的“一體”，指的是我們的行政系統(tǒng)高度整合，雖然內(nèi)部有部門(mén)職能分割，但是并不存在西方三權(quán)分立國(guó)家面臨所出現(xiàn)的行政司法化問(wèn)題，更不存在因制性分權(quán)制衡而導(dǎo)致的相互否決的局面，而是強(qiáng)調(diào)通由內(nèi)閣行政包攬一切行政事務(wù)。“一體”還指行政體系運(yùn)作重視民主集中、上下有序、營(yíng)造共識(shí)。“多元”則指正在一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心下，體制內(nèi)部重視多部門(mén)的“分工協(xié)作”，行政體系內(nèi)部重視清晰的部門(mén)分工。例如古代有六部制，其他監(jiān)察官員對(duì)官員權(quán)力行使進(jìn)行監(jiān)督，但是并沒(méi)有分割行政權(quán)。“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”則是指行政權(quán)高度統(tǒng)一，但責(zé)任也高度統(tǒng)一，權(quán)責(zé)統(tǒng)一為行政問(wèn)責(zé)和責(zé)任政治的前提和基礎(chǔ)。又例如在今天的中央行政體制中，雖然行政機(jī)構(gòu)設(shè)置很多，但是所有政策基本都可以統(tǒng)合到國(guó)務(wù)院這個(gè)層面，國(guó)務(wù)院既是中國(guó)行政體系的權(quán)力主體，又是責(zé)任主體。

　　五、破除迷信，尊重國(guó)情，穩(wěn)妥推進(jìn)改革

　　中國(guó)政治體制的特征有其深刻的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)要求，它在很大程度上決定了中國(guó)的行政體制改革不能簡(jiǎn)單地照搬西方模式。在西方實(shí)行的“大部門(mén)制”有其優(yōu)點(diǎn)，我們應(yīng)積極吸收現(xiàn)代“大部門(mén)制”重視統(tǒng)一政策范疇加大機(jī)構(gòu)整合、強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)的精髓，但是也要清醒地意識(shí)到，中國(guó)不具備西方國(guó)家行政司法化的條件—其“大部門(mén)制”改革事實(shí)上并沒(méi)有降低國(guó)家行政系統(tǒng)的綜合規(guī)模和能力，因此不能完全將“大部門(mén)”改革理解為“小政府”改革，而應(yīng)去粗取精，結(jié)合我國(guó)政治體制的特點(diǎn)和政府治理的傳統(tǒng)，尋找適合中國(guó)自身的行政改革發(fā)展之路。

　　首先，應(yīng)尊重中國(guó)行政體制的特點(diǎn)，將適度合理的政府規(guī)模作為“大部門(mén)制”改革的前提和基礎(chǔ)。探索任何一種合理有效的行政體制，都必須以效能和責(zé)任為旨?xì)w，形式方面的改革必須服從內(nèi)容的要求。在實(shí)踐中，大部門(mén)制改革重在結(jié)構(gòu)調(diào)整，習(xí)慣于做“減法”，但是大部門(mén)制還包含完善職能的內(nèi)在要求，在有需要的地方還需要做“加法”，通過(guò)適當(dāng)調(diào)整編制結(jié)構(gòu)甚至適度增加編制，彌補(bǔ)職能缺失。

　　其次，“大部門(mén)制”改革應(yīng)去粗取精，重視運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。“大部門(mén)制”的精髓不在其結(jié)構(gòu)與形式，而是其有效的運(yùn)行機(jī)制，結(jié)構(gòu)問(wèn)題容易理解，也易于解決，而運(yùn)行機(jī)制的問(wèn)題則缺乏相對(duì)統(tǒng)一的理解，也比較難以解決。“大部門(mén)制”運(yùn)行機(jī)制的重點(diǎn)，在于加強(qiáng)政策溝通、協(xié)商和統(tǒng)籌，以增強(qiáng)政府決策效能和回應(yīng)能力。在實(shí)踐中，由于改革不到位，即使實(shí)現(xiàn)了“大部門(mén)制”，原有分散的部門(mén)利益和職能沖突，最后還會(huì)由于協(xié)調(diào)不力而積聚為集中的部門(mén)利益，或?qū)⒙毮軟_突內(nèi)部化，并沒(méi)有從更根本上解決問(wèn)題。因此，實(shí)踐中衡量“大部門(mén)制”改革成效的關(guān)鍵不應(yīng)僅僅局限于形式，不能將合并了多少機(jī)構(gòu)、壓縮了多少編制作為標(biāo)準(zhǔn)，而是要從決策角度進(jìn)行評(píng)估，要看改革之后決策是否更科學(xué)、執(zhí)行是否更有力，監(jiān)督是否更有效。

　　最后，實(shí)現(xiàn)“大部門(mén)制”的穩(wěn)定運(yùn)行機(jī)制，還取決于一系列“軟支撐”。有效的“大部門(mén)制”，只有做到了財(cái)政預(yù)算和人事權(quán)的合理安排，才可能實(shí)現(xiàn)運(yùn)行機(jī)制的穩(wěn)定。不同的組織架構(gòu)背后運(yùn)行機(jī)制的維系，包括協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)，主要是通過(guò)對(duì)預(yù)算和人事權(quán)力的安排實(shí)現(xiàn)的。在實(shí)踐中，有些地區(qū)的改革經(jīng)歷了反反復(fù)復(fù)的過(guò)程，有時(shí)新建立的“大部門(mén)制”解決了一些緊迫的問(wèn)題，但是隨著時(shí)間的推移，改革的后遺癥往往很快就會(huì)暴露出來(lái)，這就是由于簡(jiǎn)單合并，而忽略了對(duì)有效運(yùn)行機(jī)制“支撐系統(tǒng)”的探索和建設(shè)。因此，改革實(shí)踐中，只有將結(jié)構(gòu)調(diào)整、職能配備、運(yùn)行機(jī)制建設(shè)以及相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算與人事制度安排等各方面齊頭并進(jìn)，才可能找準(zhǔn)“大部門(mén)制”的方向，進(jìn)而積極穩(wěn)步推進(jìn)這項(xiàng)改革。