現代國家中央與地方關系的基本特征

——“現代化轉型視角下的中央與地方關系研究”之二

　　人類的理性和正義感的存在，使得自由政府成為可能的事，而人類的感情沖動和不適當行為，必須由自由政府來節制。

　　——《聯邦黨人文集》

　　作者：國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員　宣曉偉

　　在上一篇文章中，我們認為“中央與地方關系”是事關中國未來發展的最重要關系之一，“如何進一步理順中央與地方關系”也將是中國能否順利實現現代化轉型，從金字塔型傳統社會逐漸轉向網絡型現代社會的關鍵內容。

　　改革開放以來，正是中央與地方的調整，以及分稅制、公共服務、政績考核等一系列制度安排和相關措施等的實施，有效地調動了各地發展的積極性，各級地方政府成為了本地發展的主體，推動了中國經濟社會的高速發展。然而，中央與地方關系合理調整遠未到位，在不同程度上也帶來了“經濟增長與社會發展的不平衡”、“生產與消費不平衡”、“經濟社會發展和生態環境保護的不平衡”、“城鄉發展的不平衡”、“人地分割的城鎮化模式”、“區域之間的不平衡”等一系列問題。甚至可以說，當前中國發展所面臨絕大多數的重大問題和深刻矛盾，或多或少都和中央與地方關系處理失當有關。

　　然而，當前中央與地方關系的調整，仍然處在“集權”和“放權”進退失據的“治亂循環”之中。考察傳統中國和建國以來中央與地方關系演變的事實，可以看到當前的“治亂循環”與中國傳統王朝的“周期循環”具有一定的相似性。在長期的歷史脈絡中，中國關于處理中央與地方關系的邏輯和模式具有很強的延續性和共性，當前國家建設所面臨的基本矛盾、困難與傳統帝國時期并無實質性改變（參見周雪光，“從黃宗羲定律到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索”，《開放時代》，2014年第4期，第127頁）。

　　因此，在討論中國的中央與地方關系未來應該如何再做調整之前，我們需要看一看較為成功的現代國家是如何來處理它們的中央與地方關系的，即一個現代化的國家，其中央與地方關系呈現出怎樣的特征。

　　人類社會的現代化過程，是指從以農業農村為主的傳統社會邁向以工業服務業和城市為主的現代社會。它最為突出的特征之一是生產力水平的大幅提高（即所謂“現代經濟增長的出現”），由此伴隨的現象包括物質的極大豐富、人們生活水平的明顯提高、生產消費和居住方式的巨大轉變（工業化城市化等）、科學技術的無限應用以及國家實力的顯著增強。

　　現代化過程是人類社會所經歷劃時代的全方位巨變，它涵蓋了方方面面的內容，其中也包括現代民族國家的興起和強盛。強大的現代國家的出現，既是推動社會生產力爆發的重要原因，也是生產力爆發所導致的必然結果；而一個現代國家之所以能夠強盛，與它能夠較好地處理其中央與地方的關系是密不可分的。

　　在一個民富國強的現代國家，其中央與地方關系多呈現以下三個基本特征：一是能充分保證強大中央對整個國家的統一領導；二是能充分發揮地方的自主性和活力；三是擁有相對完善的中央與地方關系協調機制，能夠以規范化、制度化的方式較好地解決中央與地方之間的矛盾和沖突。