充滿自由活力的地方是現(xiàn)代國家的另一個(gè)構(gòu)成因素

　　然而，在看到現(xiàn)代國家的興盛與擁有一個(gè)穩(wěn)定強(qiáng)大的中央政府密切相關(guān)，同時(shí)也必須注意到現(xiàn)代國家之所以能夠不斷創(chuàng)新和保持繁榮，也離不開一個(gè)充滿自由活力的地方?，F(xiàn)代民族國家的興起過程中，地方同樣也是一股不可或缺的力量，自由活力的地方和強(qiáng)大穩(wěn)定的中央一起構(gòu)成張力，兩者不斷沖突又不斷妥協(xié)、相互制約又相互支撐，共同塑造了現(xiàn)代國家的中央與地方關(guān)系格局，推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展。

　　在歐美發(fā)達(dá)國家，一個(gè)充滿自由和活力的地方，很大程度上是由具有地方民主形式的地方自治體制來加以保障的。在英國，地方的自治是由來已久的強(qiáng)大傳統(tǒng)，它對(duì)英國議會(huì)政治和國家治理模式的形成和發(fā)展功不可沒。在美國，英國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的精神被進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)光大，進(jìn)而成為指導(dǎo)美國建國的根本理念。托克維爾這樣描述美國的地方自治：“在康涅狄格以及所有新英格蘭的法律中，我們可以看到這種地方自主的產(chǎn)生和發(fā)展，而這種自主今天仍是美國自由的原則和生命，……，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主的原則，人們將自己組織起來，為自己的利益、情感、義務(wù)和權(quán)利而努力奮斗。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部，享受真正的、積極的、完全民主和共和的政治生活”。他由衷地稱贊美國地方自治所產(chǎn)生的成就：“我最欽佩美國的，不是它的地方分權(quán)的行政效果，而是這種分權(quán)的政治效果。在美國，到處都使人感到祖國的存在。從每個(gè)鄉(xiāng)村到整個(gè)美國，祖國是人人關(guān)心的對(duì)象。居民關(guān)心國家的每一項(xiàng)利益就像自己的利益一樣”。即使是在中央集權(quán)傳統(tǒng)很強(qiáng)的法國，在經(jīng)歷中央與地方關(guān)系調(diào)整的風(fēng)風(fēng)雨雨之后（吳國慶，1998），也在1982年出臺(tái)了《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權(quán)利和自由法》，試圖通過地方分權(quán)改革促進(jìn)地方自治和地方民主，由此推動(dòng)法國的中央與地方關(guān)系發(fā)生了幾百年來最為深刻的變化。目前，地方分權(quán)改革中確立的地方自治原則已經(jīng)成為法國中央與地方關(guān)系中不可動(dòng)搖的原則。

　　由此可見，地方自治在保證地方自由活力、推動(dòng)地方民主和構(gòu)建現(xiàn)代國家中起著至關(guān)重要的基石作用。托克維爾甚至斷言：“我認(rèn)為地方分權(quán)制度對(duì)于一切國家都是有益的，……，只有地方自治制度不發(fā)達(dá)或者根本不實(shí)行這種制度的國家，才否認(rèn)這種制度的好處。換句話說，只有不懂得這個(gè)制度的人，才譴責(zé)這個(gè)制度”。

　　規(guī)范化和制度化的中央與地方關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制是構(gòu)建現(xiàn)代國家的重要保障

　　在強(qiáng)大穩(wěn)定的中央與自由活力的地方之間，必然會(huì)產(chǎn)生矛盾和沖突，如何合理界定兩者各自的權(quán)限范圍、有效化解雙方的糾紛是現(xiàn)代國家處理好中央與地方關(guān)系的重中之重，而能否建立起一套較為規(guī)范化和制度化的中央與地方關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制，也是現(xiàn)代國家中央與地方關(guān)系中的另一基本特征。

　　從具體內(nèi)容來看，現(xiàn)代國家中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制包括立法協(xié)調(diào)、行政協(xié)調(diào)和司法協(xié)調(diào)等。但無論采取哪一種協(xié)調(diào)機(jī)制，都采取了較為規(guī)范化和制度化的形式，其中“依法而治”成為現(xiàn)代國家處理中央與地方關(guān)系的核心原則。中央與地方的博弈，主要是圍繞著相關(guān)法律法規(guī)的制定、執(zhí)行和司法裁決來進(jìn)行的。

　　首先，大多數(shù)現(xiàn)代國家都在法律中有規(guī)范中央與地方關(guān)系的相關(guān)內(nèi)容，有的是在國家的根本大法——憲法中加以明文規(guī)定；有的則是制定專門的關(guān)于中央與地方關(guān)系的法律，如“地方自治法”或“中央與地方關(guān)系法”。在美國，聯(lián)邦憲法中對(duì)于聯(lián)邦與州的權(quán)力劃分有明確的規(guī)定，在第一條第（8）款以列舉的方式規(guī)定了聯(lián)邦國會(huì)所具有的各項(xiàng)權(quán)力，在第一條第（9）、（10）款則規(guī)定了各州不得行使的權(quán)力，并在第十修正案中明確：“本憲法未授予合眾國或未禁止各州行使的權(quán)力，均由各州或人民保留”。日本的中央與地方關(guān)系的基礎(chǔ)是以“地方自治法”為基本法的地方自治制度，此外日本憲法中專門有一章對(duì)地方自治問題作了規(guī)定，從根本大法上對(duì)地方自治制度給予保障。根據(jù)憲法和地方自治法的有關(guān)規(guī)定，日本地方政府是獨(dú)立于中央政府的法人，具有自治行政權(quán)、自治立法權(quán)、自治組織權(quán)和自治財(cái)產(chǎn)權(quán)（林家彬，1996）。德國的憲法《基本法》也對(duì)聯(lián)邦和地方的關(guān)系做了專門的論述，尤其是對(duì)聯(lián)邦和各州的立法權(quán)限做了詳細(xì)區(qū)分，將其劃分為“聯(lián)邦專有立法、競(jìng)爭(zhēng)性立法、聯(lián)邦框架法、共同職責(zé)、州專有立法”五大領(lǐng)域。

　　其次，一旦中央與地方產(chǎn)生糾紛，一般由專門的機(jī)構(gòu)按照現(xiàn)有相關(guān)法律進(jìn)行仲裁，司法體系常在其中起著最關(guān)鍵的作用。在美國，聯(lián)邦最高法院在處理聯(lián)邦與州沖突、調(diào)節(jié)兩者關(guān)系時(shí)的地位和作用至關(guān)重要。事實(shí)上，正是最高法院的一次次判決實(shí)踐有效協(xié)調(diào)著聯(lián)邦與州之間的關(guān)系，較好地實(shí)現(xiàn)兩者的良性互動(dòng)，并且能夠跟隨著時(shí)代的變化和需要對(duì)中央與地方關(guān)系進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整。此外，全球有50多個(gè)國家設(shè)立了以監(jiān)督和保障憲法實(shí)施為宗旨、以違憲審查為主要職能的憲法法院，不少中央與地方之間的糾紛是由其憲法法院來進(jìn)行裁決的，例如德國的聯(lián)邦憲法法院具有作為獨(dú)立憲法機(jī)構(gòu)的憲法保護(hù)職責(zé)（《基本法》第93、94、98條），并且它也擁有自身的管理機(jī)構(gòu)，與其他類型法院相比，它具有高高在上的地位（沃爾夫?qū)敶臍W，2010）。法國設(shè)有憲法委員會(huì)，作為違憲審查機(jī)構(gòu)，它對(duì)法國立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)均有約束力，被認(rèn)為是法國所有公權(quán)力的最高機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)裁決中央與地方產(chǎn)生糾紛時(shí)的憲法問題。與此同時(shí)，對(duì)于更為普遍和頻繁的中央和地方在行政事務(wù)領(lǐng)域的爭(zhēng)端，法國一般由相應(yīng)的行政法院進(jìn)行處理。法國的行政法院名義上屬于行政系統(tǒng)，實(shí)則是獨(dú)立于行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)之外的行政司法機(jī)構(gòu)，可以受理包括中央與地方問題在內(nèi)的行政糾紛。