作者：中國文化論壇理事、香港中文大學政治與公共行政系教授、清華大學公共管理學院長江講座教授、英文學術刊物《TheChinaReview》主編　王紹光

國家治理與國家能力（上）

　　二百年治國的三個階段以及理念

　　過去二百年里，中國關于怎么治理國家走過了三個階段。這三個階段，我劃分時段和通常方法不一樣。第一個階段從1800年到1956年，這個跨度包括了1949年建國；第二個階段從1956年到1990年前后，這個跨度包括改革開放的前10年；第三個階段從20世紀90年代至今。這三個階段有三個關鍵詞：第一個關鍵詞英文叫governability（治國能力），就是能不能治國，有沒有一個政治力量可以統治這片國土。1949年以前的一百五十年時間，這是第一個要解決的問題。第二個階段的關鍵詞叫government，就是政府管理，由政府全面管理國家，不讓其他力量參與。這個階段大概是新中國60年中的前30年，或者更長一些，直到1990年前后。第三個階段的關鍵詞叫governance（治理），就是我們現在經常講的國家治理。

　　這三個詞聽起來有相同之處，我把它們概括一下，另外用一個福柯的詞作為“帽子”，叫governmentality（治國理念），就是一個國家治國的理據。過去二百年中國最關鍵的治國理念是什么？什么是各個階段治國的特點？這三個詞——治國能力、政府管理和國家治理，就體現了三個階段的治國理念，就是要解決什么問題、如何解決。

　　如果第一個階段的問題不解決，后面兩個階段都不會出現。第一個階段中國遇到的問題是，統治這個國家的中央政府不具備治國能力，也就是我們常說的，遭遇了內憂外患。內憂是從十八世紀末開始出現在各地的農民起義，外患從1840年的鴉片戰爭開始。這種內憂外患的情況在1852年咸豐登基后不久有個轉折點，清政府第一次說，我的軍隊不行，得讓湖南曾國藩自組湘軍、李鴻章回安徽辦團練來幫我鎮壓農民起義。清朝建立以來一直不準漢人指揮軍隊，但是到這時沒轍了，可見危機有多嚴重。湘軍淮軍打了幾年后咸豐皇帝自己洋兵被打跑了，去了熱河。1860年英法聯軍打到了紫禁城，把圓明園也給燒了。這兩件事——讓漢軍幫助打仗和英法聯軍打進紫禁城，是非常有象征意義的，說明清政府受到內外兩方面的挑戰，這個國家沒法治了。

　　從那個時候一直到1956年，中國面臨的最大問題就是治國，就是誰有能力、用一種什么方式把這個國家維系住。但是湘軍淮軍本身，包括后來的北洋軍閥，實際上不是北京政府真正能夠控制住的，結果形成了軍閥割據的局面。再往后是以各省宣布獨立為標志的辛亥革命，孫中山從美國回來了，他也治不了國，只能借助于袁世凱。袁世凱能不能治國？袁世凱從1912中華民國元年到1916年6月6日死去，其間有護國戰爭，有二次革命，每次又都是各省宣布獨立于中央政府。袁世凱死后，天下大亂，軍閥混戰，還是一個國將不國的局面。

　　1928年南京政府成立，理論上宣布統一全國，但只能控制住一部分省份。南京政府在“黃金十年”真正能掌控的不過是長江中下游那幾個省份。抗戰開始后，日軍入侵，國共都在打仗，還是沒有一個政治勢力能夠治國。抗戰結束后，國共和談沒談成，不到一年時間，1946年又開始打內戰，還是沒人治國。從1800年到1949年前后這么長的時間，中國面對的首要問題，都是如何解決治國的問題。

　　1949年10月1日中華人民共和國成立，治國的問題看似解決。共產黨在跟國民黨和日本人打仗的時候，實際上有非常多的山頭。這些山頭一直到上世紀七八十年代才抹平。對這個問題，共產黨領導人是很清楚的。從1948年初開始，黨中央就意識到，全國勝利之日就快到了，共產黨不僅要把敵人打敗，而且要把自己統合起來。毛澤東當時有一篇非常重要的文章，叫《建立報告制度》，規定各大根據地和軍隊要定期向中央報告。之后的一系列文章都能看出中央要把共產黨統合起來的努力，包括統一解放軍的番號，統一解放區的貨幣、軍票體制，等等，一直到1949年建國。

　　從1950年到1956年期間，中央政府做了大量工作，把軍事統起來，把行政、經濟統起來，包括統一財政，建立中國人民銀行、發行人民幣等。中央劃分了東北、華北、西北、華東、中南、西南六大軍政區，既是行政主管，又是軍事主管，各個山頭依然若隱若現。“高饒事件”以后，1955年2月國務院作出《關于全國軍區重新劃分的若干問題的決定》，將原來的六大軍區改劃為十二個大軍區。中國真正統一的標志恐怕是十二大軍區的成立。