國家治理與國家能力

　　第三個階段的關(guān)鍵詞是governance（治理）。上世紀(jì)80年代新自由主義從西方蔓延到全世界，從撒切爾夫人到里根，到世界銀行，都鼓吹政府要少管事，把權(quán)力下放給所謂的公民社會，下放給私營企業(yè)。這個理念從20世紀(jì)80年代中期開始在中國蔓延，到1996-1997年被廣泛使用。意思是，不要什么事都政府管，也要讓其他力量來管，這就叫“治理”。

　　中國的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生大規(guī)模變化是在1997年鄧小平去世后。鄧小平去世前，公有經(jīng)濟(jì)——國有和集體，仍然占中國經(jīng)濟(jì)的大半江山。這時候開始國企改革，減員增效、下崗分流，用一系列方法使中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。政府不用全面管理經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營經(jīng)濟(jì)了，政府只需要規(guī)劃。以前中國沒有多少活躍的社團(tuán)，這時候開始出現(xiàn)大量的社團(tuán)，還有所謂的民間非營利性機(jī)構(gòu)，如養(yǎng)老院。這種理念一直延續(xù)到今天。

　　這當(dāng)中也有世界大勢。這三個階段中，中國在相當(dāng)程度上與世界是同步的。不同的是，中國是在一個政治勢力的主導(dǎo)下走過了這三個階段。第一階段中國共產(chǎn)黨通過武裝斗爭，建立起一個統(tǒng)一的人民共和國，解決治國能力的問題。第二階段用政府統(tǒng)管的方式，為建設(shè)一個富強(qiáng)的國家打基礎(chǔ)。第三階段用治理的方式，釋放活力，快速發(fā)展。這種轉(zhuǎn)折不能說非常平穩(wěn)，但是在一個政治體系下，就是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的體制下，完成得是不錯的。

　　2012年夏天我去了一趟土耳其。土耳其1961年就加入了OECD，即所謂的富人俱樂部，目前人均GDP（按匯率計(jì)算）是中國的2倍。但是看宏觀指標(biāo)，中國和土耳其已經(jīng)差不多，甚至更好，比如人均預(yù)期壽命，中國已經(jīng)超過土耳其。土耳其7000萬人口，中國將近14億人口，是他們20倍。中國在這么短的時間里快速發(fā)展起來，他們現(xiàn)在人均GDP只是我們的2倍，其他很多地方不比我們強(qiáng)。這樣來看中國的發(fā)展水平，不僅可以和印度等發(fā)展中大國比，和OECD中的低端國家都有得一比，這是值得驕傲的。

　　共產(chǎn)黨解決了治國能力的問題，這是非常關(guān)鍵的。在中國今天有這個能力的時候，如果我們假設(shè)這個能力不重要，這是非常錯誤的。世界上很多國家至今沒有解決治國能力的問題，解決不了這個問題就不能達(dá)到第二個階段，因?yàn)槿绻麤]有一個政治力量能夠治國，就更不可能有一個有效的政府來管理國家。有了一個有效的政府才能過渡到治理階段，在這個前提下，國家管一些必須管的事之外，不必大包大攬一切事情。

　　現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高運(yùn)用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力，這是非常重要的。總結(jié)國際國內(nèi)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，在20世紀(jì)80年代之后，一方面全世界都在講，國家要少管，讓其他力量來管，但是另一方面又出現(xiàn)了一個國家能力的問題。就是說，國家可以放權(quán)，但是放權(quán)必須有度；超過一定的度，就存在很大的危險(xiǎn)，即國家基本能力被削弱。

　　中國也有這個情況。20世紀(jì)80年代中期走向治理階段后，政府曾一度誤認(rèn)為，市場導(dǎo)向的改革意味著由個人和家庭承擔(dān)各類風(fēng)險(xiǎn)（如失業(yè)、患病、養(yǎng)老等），從而漠視了自己在這方面的責(zé)任。有段時間政府放得太多，把醫(yī)療放給市場管，把教育也放給市場管。但后來發(fā)現(xiàn)這樣做有很大的問題，原以為政府可以將這些社會責(zé)任放給其他力量來承擔(dān)，其實(shí)是一種不切實(shí)際的假設(shè)，于是開始糾正。進(jìn)入新世紀(jì)以后，這種狀況發(fā)生改變。在短短十年的時間里，在最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等方面，建立起一整套福利體系。這個巨大的進(jìn)步，沒有國家的參與是根本不可能的。

　　所以，談國家治理問題，一方面政府要放權(quán)，讓其他力量參與管理；另一方面還要保持和鞏固國家能力。兩者結(jié)合才能真正做到政府該管的管好，不該管的不管，避免國家出現(xiàn)亂局；才能實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷提高運(yùn)用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。

　　我從1991年就開始談國家能力問題，這與當(dāng)時全球流行的觀念是相悖的。是因?yàn)楫?dāng)時我去了一趟俄羅斯，看到蘇聯(lián)和東歐國家雖然轉(zhuǎn)型了，但是國家一塌糊涂，一片亂象。1993年我和胡鞍鋼一起出版了《中國國家能力報(bào)告》，那時候沒有多少人講國家能力。曾經(jīng)一度堅(jiān)稱“歷史已經(jīng)終結(jié)”的福山在2004年寫了《國家構(gòu)建》一書，也講國家能力問題，其實(shí)就是我90年代初那些認(rèn)識。