既得利益阻礙預(yù)算公開透明

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》：發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)作用，首先一點(diǎn)就是要實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算，將所有政府收支納入其中，這也是現(xiàn)代國家治理的題中應(yīng)有之義。可實(shí)際上，我們發(fā)現(xiàn)要實(shí)現(xiàn)“公開透明”確非易事，您認(rèn)為，未來改革的重點(diǎn)難點(diǎn)在哪里？

　　高培勇：這確實(shí)是一個相當(dāng)棘手的“老大難”問題。當(dāng)討論財政支出改革的時候，我們總是要小心地區(qū)分財政支出和政府支出兩個概念。當(dāng)說到宏觀稅負(fù)水平判斷問題的時候，我們也總是要特別小心地操用公共財政預(yù)算口徑下的稅收負(fù)擔(dān)和全部政府支出口徑下的稅收負(fù)擔(dān)分別加以論證。一件尋常不過的事情搞得如此復(fù)雜，與我國當(dāng)前特殊國情——“財政收支”或稱“預(yù)算收支”不等于“政府收支”有關(guān)。

　　這個“老大難”問題它至少可以追溯到上世紀(jì)90年代中后期。許多人都清晰記得，1998年3月，朱镕基總理曾經(jīng)將當(dāng)時的政府收入格局描述為“費(fèi)大于稅”。并且，用了“民怨沸騰、不堪重負(fù)”嚴(yán)厲抨擊。正是在這種背景下，中國啟動了先稱為“費(fèi)改稅”、后改稱“稅費(fèi)改革”的一場聲勢浩大的改革。

　　2003年10月，為了從根本上解決“財政收支”不等于“政府收支”的問題，實(shí)現(xiàn)政府收支行為及其機(jī)制的規(guī)范化，中共十六屆三中全會正式提出了“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”的改革目標(biāo)。從那以后，在10年多時間里，先后推出了一系列調(diào)整、整合動作，逐步形成了公共財政預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會保險預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算四類預(yù)算的現(xiàn)實(shí)格局。并且，作為2011年收獲的財政工作新成績之一，正式對外宣布，我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“全面取消預(yù)算外資金，將所有政府性收入全部納入預(yù)算管理”的目標(biāo)。

　　但是，時至今日，脫出表面現(xiàn)象深入實(shí)質(zhì)功效層面，看到的結(jié)果令人沮喪：當(dāng)前的中國，財政收支仍舊不等于政府收支。在有關(guān)財政支出規(guī)模和宏觀稅負(fù)水平之類問題的分析中，我們?nèi)圆坏貌恍⌒牡貐^(qū)分財政收支和政府收支兩個概念。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》：看起來，很有必要花些功夫?qū)τ伤念愵A(yù)算組成的現(xiàn)實(shí)政府預(yù)算管理格局作更細(xì)致一點(diǎn)的評估。

　　高培勇：是的。評估的標(biāo)準(zhǔn)來自現(xiàn)代財政制度的一般規(guī)范，主要有兩個：可否審批？能否統(tǒng)籌？　

　　公共財政預(yù)算，亦稱一般收支預(yù)算，系中國政府最基本的預(yù)算。我們所說的財政收支，指的就是這類收支。其運(yùn)作，有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過各級人民代表大會的審議、批準(zhǔn)，而且，可在各級政府層面統(tǒng)籌使用。故而，可歸為規(guī)范性程度最高的政府預(yù)算。

　　基金收支預(yù)算，雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野，但在現(xiàn)實(shí)中，其收支的運(yùn)作，既不需通過各級人民代表大會的批準(zhǔn)程序，也不可能在各級政府層面做統(tǒng)籌安排。故而，在現(xiàn)實(shí)中基本流于形式，充其量只能算作“備案”性的審議，在規(guī)范性程度上可排在第二位。

　　社會保險基金預(yù)算，雖有相對規(guī)范的收支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，并實(shí)行專款專用，但其編制和執(zhí)行的主導(dǎo)權(quán)既非財政部門，又僅限于向各級人民代表大會報告而無需經(jīng)過批準(zhǔn)程序。故而，它亦屬于“備案”性的審議范疇，在規(guī)范性程度上可排在第三位。

　　國有資本經(jīng)營預(yù)算，一方面，進(jìn)入預(yù)算視野的范圍仍限于部分國有企業(yè)。另一方面，即便上交的部分，也在國有企業(yè)內(nèi)部封閉運(yùn)行。故而，它至多可算作打了較大折扣的“備案”性審議，其規(guī)范性程度最低。

　　由此可見，一旦以可否審批、能否統(tǒng)籌作為試金石，潛藏在現(xiàn)實(shí)預(yù)算格局背后的種種久治不愈的非規(guī)范性“頑疾”便會一一浮出水面。

　　2013年，以收入而論，在包括上述所有四類預(yù)算收入的盤子中，公共財政預(yù)算收入所占比重，為61.8%。其余三類預(yù)算收入占比數(shù)字加總，高居38.2%左右。公共財政預(yù)算收入和其他預(yù)算收入之比，大致為62：38。以支出論，在包括上述所有四類預(yù)算支出的盤子中，公共財政預(yù)算支出所占的比重，為63.52%。其余的三類預(yù)算支出占比加總，亦高居36.48%。公共財政預(yù)算收入和其他預(yù)算支出之比，大致為64：36。人民代表大會對政府預(yù)算的審批和統(tǒng)籌效力能夠達(dá)到什么程度，可想而知。