既得利益阻礙預算公開透明

　　《經濟參考報》：發揮財政在國家治理中的基礎作用，首先一點就是要實現全口徑預算，將所有政府收支納入其中，這也是現代國家治理的題中應有之義。可實際上，我們發現要實現“公開透明”確非易事，您認為，未來改革的重點難點在哪里？

　　高培勇：這確實是一個相當棘手的“老大難”問題。當討論財政支出改革的時候，我們總是要小心地區分財政支出和政府支出兩個概念。當說到宏觀稅負水平判斷問題的時候，我們也總是要特別小心地操用公共財政預算口徑下的稅收負擔和全部政府支出口徑下的稅收負擔分別加以論證。一件尋常不過的事情搞得如此復雜，與我國當前特殊國情——“財政收支”或稱“預算收支”不等于“政府收支”有關。

　　這個“老大難”問題它至少可以追溯到上世紀90年代中后期。許多人都清晰記得，1998年3月，朱镕基總理曾經將當時的政府收入格局描述為“費大于稅”。并且，用了“民怨沸騰、不堪重負”嚴厲抨擊。正是在這種背景下，中國啟動了先稱為“費改稅”、后改稱“稅費改革”的一場聲勢浩大的改革。

　　2003年10月，為了從根本上解決“財政收支”不等于“政府收支”的問題，實現政府收支行為及其機制的規范化，中共十六屆三中全會正式提出了“實行全口徑預算管理”的改革目標。從那以后，在10年多時間里，先后推出了一系列調整、整合動作，逐步形成了公共財政預算、政府基金預算、社會保險預算和國有資本經營預算四類預算的現實格局。并且，作為2011年收獲的財政工作新成績之一，正式對外宣布，我國已經實現了“全面取消預算外資金，將所有政府性收入全部納入預算管理”的目標。

　　但是，時至今日，脫出表面現象深入實質功效層面，看到的結果令人沮喪：當前的中國，財政收支仍舊不等于政府收支。在有關財政支出規模和宏觀稅負水平之類問題的分析中，我們仍不得不小心地區分財政收支和政府收支兩個概念。

　　《經濟參考報》：看起來，很有必要花些功夫對由四類預算組成的現實政府預算管理格局作更細致一點的評估。

　　高培勇：是的。評估的標準來自現代財政制度的一般規范，主要有兩個：可否審批？能否統籌？　

　　公共財政預算，亦稱一般收支預算，系中國政府最基本的預算。我們所說的財政收支，指的就是這類收支。其運作，有統一的制度規范，須接受并通過各級人民代表大會的審議、批準，而且，可在各級政府層面統籌使用。故而，可歸為規范性程度最高的政府預算。

　　基金收支預算，雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野，但在現實中，其收支的運作，既不需通過各級人民代表大會的批準程序，也不可能在各級政府層面做統籌安排。故而，在現實中基本流于形式，充其量只能算作“備案”性的審議，在規范性程度上可排在第二位。

　　社會保險基金預算，雖有相對規范的收支內容、標準和范圍，并實行專款專用，但其編制和執行的主導權既非財政部門，又僅限于向各級人民代表大會報告而無需經過批準程序。故而，它亦屬于“備案”性的審議范疇，在規范性程度上可排在第三位。

　　國有資本經營預算，一方面，進入預算視野的范圍仍限于部分國有企業。另一方面，即便上交的部分，也在國有企業內部封閉運行。故而，它至多可算作打了較大折扣的“備案”性審議，其規范性程度最低。

　　由此可見，一旦以可否審批、能否統籌作為試金石，潛藏在現實預算格局背后的種種久治不愈的非規范性“頑疾”便會一一浮出水面。

　　2013年，以收入而論，在包括上述所有四類預算收入的盤子中，公共財政預算收入所占比重，為61.8%。其余三類預算收入占比數字加總，高居38.2%左右。公共財政預算收入和其他預算收入之比，大致為62：38。以支出論，在包括上述所有四類預算支出的盤子中，公共財政預算支出所占的比重，為63.52%。其余的三類預算支出占比加總，亦高居36.48%。公共財政預算收入和其他預算支出之比，大致為64：36。人民代表大會對政府預算的審批和統籌效力能夠達到什么程度，可想而知。