《經(jīng)濟參考報》：這種不規(guī)范的“非全口徑”政府預(yù)算管理格局帶來了哪些問題？　

　　高培勇：這種不規(guī)范使我們一再地遭遇各種難以跨越的難題：第一，時至今日，我國尚無全面反映政府收支規(guī)模及其占GDP比重的統(tǒng)計指標。在所謂財政收支的名義下，每年政府預(yù)算所能揭示的，僅是公共財政預(yù)算收支規(guī)模及其占GDP的比重。出于上述原因，對我國宏觀稅負水平的判定，至今仍無一個相對清晰且為人們所能接受的標準。

　　第二，即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計算，2013年，政府收入占GDP的比重仍高居30%上下。盡管政府財力總額不能算少，盡管財力的性質(zhì)完全相同，但由于分屬規(guī)范性程度不同的預(yù)算，既造成了政府財力使用上的分散和浪費，也在財力緊張的表面現(xiàn)象下潛藏了政府收入不斷擴張的現(xiàn)實內(nèi)容，甚至為地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷膨脹提供了“口實”。

　　第三，盡管四類預(yù)算收支都系公共性質(zhì)收支，但無論在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，還是預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，除公共財政預(yù)算收支可在各級政府層面統(tǒng)籌安排外，其余三類預(yù)算收支均由不同的政府職能部門分別掌控。即便將具有專款專用特點的社會保險基金預(yù)算收入排除在外，不可統(tǒng)籌安排的政府性基金預(yù)算收入和國有資本經(jīng)營預(yù)算收入占全部政府收入的比重，在2013年也分別為25.00%和0.79%，兩者合計25.79%。如此，政府收支被分割為若干塊兒分屬于不同政府部門掌控的“私房錢”。

　　第四，雖然形式上實現(xiàn)了預(yù)算對全部政府收支的覆蓋，但實質(zhì)上對不同預(yù)算的政府收支，操用的是不同的管理標準和管理規(guī)范。既不能將所有政府收支納入統(tǒng)一的制度框架，各級人民代表大會對政府預(yù)算進行的審批只能是“區(qū)別對待”式的。亦不能將全部政府收支關(guān)進“統(tǒng)一”的制度籠子，本屬同一性質(zhì)的各種政府收支的運作也就會“政出多門”。

　　《經(jīng)濟參考報》：若從1998年算起，我國旨在規(guī)范政府收支行為及其機制的行動已經(jīng)持續(xù)了十幾年。然而，政府預(yù)算管理格局的非規(guī)范程度仍處于如此狀態(tài)，不能不令我們陷入更深層次的思考，那么其根本的原因究竟是什么？

　　高培勇：我國對政府預(yù)算管理非規(guī)范性問題的關(guān)注，始于上個世紀90年代后期治理政府部門亂收費的嘗試。為此啟動的“費改稅”改革最初的著眼點，是通過將五花八門的各種收費改為統(tǒng)一征稅來減輕企業(yè)和居民的負擔(dān)。然而，費與稅之間的所謂“對應(yīng)調(diào)整”進程很快就讓人們意識到，表現(xiàn)在政府收費上的種種弊端，并非出在政府收費本身。無論在改革之前的中國，還是在當(dāng)今的世界，收費都是政府取得公共收入的形式之一。將收費改為征稅固然可以收到暫時的“治亂”效果，但并不能根除“亂”的病因。被冠為政府收費的大量項目之所以會“亂”，根源在作為自立規(guī)章且自收自支的財源，同各部門、各地區(qū)甚至有關(guān)人的自身利益綁在了一起。若不能從根本上斬斷這種利益上的瓜葛，政府收費便摘除不了其內(nèi)在的利益驅(qū)動器，從而使“費改稅”陷入“割韭菜”般的尷尬循環(huán)。

　　深一步看，各種政府收費之所以能夠自立規(guī)章，自收自支，能夠同各部門、各地區(qū)甚至有關(guān)人的自身利益綁在一起，又在于它們能夠脫離各級人民代表大會的審查視野，或作為預(yù)算外收入，或歸入制度外收入，直接裝入各部門、各地區(qū)的“小金庫”，并用于同自身利益相關(guān)的支出項目。事情表現(xiàn)在“亂收費”上，問題的根源則存在于政府收支行為及其機制的非規(guī)范中。因而，若能在對各種政府收費加以清理的基礎(chǔ)上，將有關(guān)收支項目納入政府預(yù)算之內(nèi)，并同其他的政府收支一道進入各級人民代表大會的審批視野，則不失為一種“治本”之策。

　　正是基于“財政收支≠政府收支”這一基本事實的揭示和認定，“費改稅”的著眼點由單純的“治亂”轉(zhuǎn)到了“規(guī)范”政府收支行為及其機制的軌道上。于是，把所有政府收支納入預(yù)算管理，讓“財政收支=政府收支”，便成為破解和“亂收費”綁在一起的既得利益格局難題并實現(xiàn)“費改稅”改革目標的基本路徑。也正是在改革視野得以拓展的背景下，“費改稅”一詞逐步為“稅費改革”所代替，進而演變?yōu)橹荚谝?guī)范政府收支行為及其機制、重構(gòu)政府收支體系的預(yù)算管理改革的標識性概念。

　　然而，說來容易做到難。當(dāng)時，至少在不少政府部門內(nèi)部，如下的信條被視為天經(jīng)地義：稅收作為集中性的政府收入以及由此形成的政府支出，當(dāng)然要遵守統(tǒng)一的制度規(guī)范，由財稅部門統(tǒng)一管理并納入預(yù)算。收費，特別是由各個政府部門自立規(guī)章而分別征集的收費收入以及由此形成的支出，則屬自身“創(chuàng)收”領(lǐng)域內(nèi)的收支項目，既不應(yīng)交由財稅部門統(tǒng)一管理，也不必納入統(tǒng)一的政府預(yù)算。

　　如此的似是而非的信條，實際上折射了經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程帶給我們的特殊矛盾現(xiàn)象。