《經濟參考報》：這種不規范的“非全口徑”政府預算管理格局帶來了哪些問題？　

　　高培勇：這種不規范使我們一再地遭遇各種難以跨越的難題：第一，時至今日，我國尚無全面反映政府收支規模及其占GDP比重的統計指標。在所謂財政收支的名義下，每年政府預算所能揭示的，僅是公共財政預算收支規模及其占GDP的比重。出于上述原因，對我國宏觀稅負水平的判定，至今仍無一個相對清晰且為人們所能接受的標準。

　　第二，即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計算，2013年，政府收入占GDP的比重仍高居30%上下。盡管政府財力總額不能算少，盡管財力的性質完全相同，但由于分屬規范性程度不同的預算，既造成了政府財力使用上的分散和浪費，也在財力緊張的表面現象下潛藏了政府收入不斷擴張的現實內容，甚至為地方政府性債務規模不斷膨脹提供了“口實”。

　　第三，盡管四類預算收支都系公共性質收支，但無論在預算編制環節，還是預算執行環節，除公共財政預算收支可在各級政府層面統籌安排外，其余三類預算收支均由不同的政府職能部門分別掌控。即便將具有專款專用特點的社會保險基金預算收入排除在外，不可統籌安排的政府性基金預算收入和國有資本經營預算收入占全部政府收入的比重，在2013年也分別為25.00%和0.79%，兩者合計25.79%。如此，政府收支被分割為若干塊兒分屬于不同政府部門掌控的“私房錢”。

　　第四，雖然形式上實現了預算對全部政府收支的覆蓋，但實質上對不同預算的政府收支，操用的是不同的管理標準和管理規范。既不能將所有政府收支納入統一的制度框架，各級人民代表大會對政府預算進行的審批只能是“區別對待”式的。亦不能將全部政府收支關進“統一”的制度籠子，本屬同一性質的各種政府收支的運作也就會“政出多門”。

　　《經濟參考報》：若從1998年算起，我國旨在規范政府收支行為及其機制的行動已經持續了十幾年。然而，政府預算管理格局的非規范程度仍處于如此狀態，不能不令我們陷入更深層次的思考，那么其根本的原因究竟是什么？

　　高培勇：我國對政府預算管理非規范性問題的關注，始于上個世紀90年代后期治理政府部門亂收費的嘗試。為此啟動的“費改稅”改革最初的著眼點，是通過將五花八門的各種收費改為統一征稅來減輕企業和居民的負擔。然而，費與稅之間的所謂“對應調整”進程很快就讓人們意識到，表現在政府收費上的種種弊端，并非出在政府收費本身。無論在改革之前的中國，還是在當今的世界，收費都是政府取得公共收入的形式之一。將收費改為征稅固然可以收到暫時的“治亂”效果，但并不能根除“亂”的病因。被冠為政府收費的大量項目之所以會“亂”，根源在作為自立規章且自收自支的財源，同各部門、各地區甚至有關人的自身利益綁在了一起。若不能從根本上斬斷這種利益上的瓜葛，政府收費便摘除不了其內在的利益驅動器，從而使“費改稅”陷入“割韭菜”般的尷尬循環。

　　深一步看，各種政府收費之所以能夠自立規章，自收自支，能夠同各部門、各地區甚至有關人的自身利益綁在一起，又在于它們能夠脫離各級人民代表大會的審查視野，或作為預算外收入，或歸入制度外收入，直接裝入各部門、各地區的“小金庫”，并用于同自身利益相關的支出項目。事情表現在“亂收費”上，問題的根源則存在于政府收支行為及其機制的非規范中。因而，若能在對各種政府收費加以清理的基礎上，將有關收支項目納入政府預算之內，并同其他的政府收支一道進入各級人民代表大會的審批視野，則不失為一種“治本”之策。

　　正是基于“財政收支≠政府收支”這一基本事實的揭示和認定，“費改稅”的著眼點由單純的“治亂”轉到了“規范”政府收支行為及其機制的軌道上。于是，把所有政府收支納入預算管理，讓“財政收支=政府收支”，便成為破解和“亂收費”綁在一起的既得利益格局難題并實現“費改稅”改革目標的基本路徑。也正是在改革視野得以拓展的背景下，“費改稅”一詞逐步為“稅費改革”所代替，進而演變為旨在規范政府收支行為及其機制、重構政府收支體系的預算管理改革的標識性概念。

　　然而，說來容易做到難。當時，至少在不少政府部門內部，如下的信條被視為天經地義：稅收作為集中性的政府收入以及由此形成的政府支出，當然要遵守統一的制度規范，由財稅部門統一管理并納入預算。收費，特別是由各個政府部門自立規章而分別征集的收費收入以及由此形成的支出，則屬自身“創收”領域內的收支項目，既不應交由財稅部門統一管理，也不必納入統一的政府預算。

　　如此的似是而非的信條，實際上折射了經濟體制轉軌過程帶給我們的特殊矛盾現象。